Центр Мониторинга Демократических Процессов «Кворум»

 

19-20 января 1990 в Венеции прошла учредительная конференция Европейской комиссии за демократию через право (далее также – Комиссия, Венецианская Комиссия), в рамках временного соглашения Совета Европы учредившая Комиссию и зафиксировавшая переходный период ее существования – два года.

В принятии Частичного соглашения об учреждении Европейской комиссии за демократию через право участвовали представители в Комитете Министров Австрии, Бельгии, Кипра, Дании, Финляндии, Франции, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Мальты, Норвегии, Португалии, Сан-Марино, Испании, Швеции, Швейцарии и Турции.

Одним из основных направлений деятельности Венецианской Комиссии является содействие в области конституционного права. Комиссия в первую очередь оказывает содействие, дает рекомендации, оказывает «срочную конституционную помощь» в области конституционного права, и в этих целях анализирует документы конституционного характера, как по просьбе государств, так и органов Совета Европы и других международных организаций.

Комиссия была образована вскоре после падения Берлинской стены «как инструмент неотложного конституционного строительства в условиях демократических перемен»[1]. В тот период определенные силы в мировой политике пытались разрушить экономическую и политическую систему Советского Союза как государства, а также политическое и, в определенной степени, экономическое единство Советского Союза и дружественных ему государств (в основном подобные действия предпринимались в отношении стран Варшавского Договора). Одной из целей этого процесса было создание в Европе ряда формально независимых государств – бывших сателлитов СССР, которые проводили бы по отношению к Советскому Союзу, по меньшей мере, недружественную политику.

Такие «обновленные» и «независимые» государства должны были создать (а чаще – получить) новые конституции и новое законодательство, коренным образом отличающееся от правовой системы, действовавшей в этих государствах при социализме.

В значительной степени создание Комиссии предваряло последовавшие за распадом Варшавского Договора и Советского Союза события и обеспечивало «вновь созданные демократии» готовыми конституционными решениями.

Венецианская Комиссия сыграла ключевую роль в принятии восточноевропейскими странами конституций по западному образцу (сама Комиссия именует их «конституциями, соответствующими стандартам европейского конституционного наследия»[2]).

Таким образом, первоначально Комиссия была создана в качестве инструмента «срочной конституционной помощи» в условиях революционных изменений в ряде стран Европы.

Штаб-квартира Комиссии расположена в Венеции.

 

 

 

Венецианская Комиссия, как и большинство органов, созданных на основе частичных соглашений, обладает определенной, в том числе финансовой независимостью.

Также автономия данной структуры выражается, например, в том, что члены Комиссии назначаются от имени каждого государства-участника на четырехлетний период. Во время действия их полномочий члены Комиссии могут быть заменены только в том случае, если они подали в отставку, или если Комиссия отмечает, что указанный член более не в состоянии или более не обладает достаточной квалификацией для исполнения своих обязанностей. Таким образом, государство-участник Расширенного соглашения не может отозвать своего представителя до окончания срока его мандата. Это обеспечивает определенную независимость членов Комиссии при исполнении ими своих полномочий.

В любом случае Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Уставом Совета Европы, собственным уставом. Структура и состав Комиссии определяются Комитетом Министров Совета Европы.

21 февраля 2002 года на 784-ом заседании Постоянных представителей Министров Комитетом Министров была принята Резолюция Res (2002) 3 о принятии пересмотренного Устава Европейской Комиссии за демократию через право. На основании Уставной резолюции (93) 28 Совета Европы о частичных и расширенных соглашениях Комиссия стала расширенным соглашением, что позволило войти в нее ряду неевропейских государств.

1.2.2. Устав Комиссии (ст. 1) предусматривает, что она является независимым консультативным органом, который сотрудничает с государствами-членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, и с заинтересованными международными организациями и структурами. Комиссия специализируется в сфере правовых гарантий обеспечения демократии. Комиссия преследует следующие цели:

-        углублять изучение правовых систем государств-участников, прежде всего с целью сближения этих систем;

-        претворять в жизнь принципы правового государства и демократию;

-        исследовать проблемы, связанные с функционированием, укреплением и развитием демократических институтов.

В своей работе Комиссия считает приоритетной деятельность, затрагивающую:

a.       конституционные, законодательные и административные принципы и инструменты, обеспечивающие эффективность функционирования демократических институтов и их укрепление, а также реализацию принципа верховенства закона;

b.      основные права и свободы, особенно те, которые касаются прав участия граждан в деятельности общественных институтов;

c.       вклад органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии.

С целью продвижения основных ценностей правового государства, прав человека и демократии Комиссия поощряет создание аналогичных структур в других регионах мира и может устанавливать с ними контакты для успешного осуществления совместных программ, находящихся в сфере ее деятельности.

1.2.3. Состав и порядок формирования Комиссии определяет ст. 2 ее Устава.

Комиссия состоит из независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или в силу их вклада в укрепление права и политических наук. Члены Комиссии заседают в индивидуальном порядке и не получают и не подчиняются никаким инструкциям.

Один член Комиссии, а также один заместитель(-ница) назначаются от имени каждого государства-участника Расширенного соглашения. Член Комиссии и заместитель(-ница) назначаются соответствующим государством-участником и обладают качествами, перечисленными выше, а также находятся в состоянии и имеют возможность заседать в Комиссии.

Члены Комиссии назначаются на четырехлетний период; их полномочия могут быть возобновлены. Во время действия их полномочий члены Комиссии могут быть заменены только в том случае, если они подали в отставку, или если Комиссия решит, что указанный член более не в состоянии или более не обладает достаточной квалификацией для исполнения своих обязанностей.

На сессиях Комиссии вправе присутствовать не только ее члены, но и представители Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы и власти региона Венето.

Право принимать участие в работе Комиссии имеют также Европейские сообщества. Они могут стать членом Комиссии на основании положений, согласованных с Комитетом Министров.

Комитет министров может большинством голосов, как это предусмотрено ст. 20.d Устава Совета Европы, принять решение о приглашении любого государства, не являющегося членом Совета Европы, присоединиться к Расширенному соглашению. Однако Члены Комиссии, назначенные государствами, не являющимися членами Совета Европы, не могут голосовать по вопросам, поднимаемым уставными органами Совета Европы.

Также на основании ст. 20.d Устава Совета Европы Комитет Министров может большинством голосов разрешить Комиссии приглашать для участия в ее работе те или иные международные организации и структуры.

Любое государство, имевшее в прошлом разрешение участвовать в работе Комиссии в качестве ассоциированного члена или наблюдателя, может и далее продолжать это делать, если оно не становится полноправным членом Комиссии. Наблюдатели приглашаются на сессии Комиссии в зависимости от повестки дня. Правила, касающиеся членов Комиссии, распространяются mutatis mutandis[3] на ассоциированных членов и наблюдателей.

1.2.4. В настоящее время Венецианская Комиссия насчитывает 54 государства-члена, 1 государство - ассоциированного члена, 8 государств-наблюдателей и трех членов, имеющих специальный статус. Ниже приводится перечень этих государств (наименования государств соответствуют уставным документам комиссии).

 

Государствами-членами Комиссии являются:

§         Австрия;

§         Азербайджан;

§         Албания;

§         Алжир;

§         Андорра;

§         Армения;

§         Бельгия;

§         Болгария;

§         Босния и Герцеговина;

§         Бывшая Югославская Республика Македония;

§         Великобритания;

§         Венгрия;

§         Германия;

§         Греция;

§         Грузия;

§         Дания;

§         Израиль;

§         Ирландия;

§         Исландия;

§         Испания;

§         Италия;

§         Кипр;

§         Кыргызстан;

§         Латвия;

§         Литва;

§         Лихтенштейн;

§         Люксембург;

§         Мальта;

§         Марокко;

§         Молдова;

§         Монако;

§         Нидерланды;

§         Норвегия;

§         Польша;

§         Португалия;

§         Республика Корея;

§         Российская Федерация;

§         Румыния;

§         Сан-Марино;

§         Сербия;

§         Словакия;

§         Словения;

§         Тунис;

§         Турция;

§         Украина;

§         Финляндия;

§         Франция;

§         Хорватия;

§         Черногория;

§         Чешская республика;

§         Чили;

§         Швейцария;

§         Швеция;

§         Эстония.

Государство - ассоциированный член – Белоруссия.

Государства - наблюдатели:

§         Аргентина;

§         Казахстан;

§         Канада;

§         Мексика;

§         Папский престол;

§         Соединенные Штаты Америки;

§         Уругвай;

§         Япония.

 

Специальный статус имеют

§         Европейская Комиссия;

§         Палестинская Национальная Автономия (специальный статус сотрудничества);

§         Южная Африка (специальный статус сотрудничества).

 

1.2.5. Полномочия Венецианской комиссии определяются ст. 3 ее Устава.

Без ущерба для компетенции органов Совета Европы Комиссия по собственной инициативе может проводить исследования и, в случае необходимости, изучать и разрабатывать ведущие направления, законы и международные соглашения. Любое предложение Комиссии может быть обсуждено и принято уставными органами Совета Европы.

В рамках своих полномочий Комиссия может давать свои заключения по запросам Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы, Генерального Секретаря, а также по просьбе государств, международных организаций или структур, участвующих в работе Комиссии. Когда одно государство обращается с просьбой дать заключение по вопросу, касающемуся другого государства, Комиссия должна об этом проинформировать последнее и, если только оба имеющих к этому отношение государства не достигли договоренности, передать вопрос на рассмотрение Комитету Министров.

Любое государство, не являющееся членом Расширенного соглашения, может воспользоваться результатами деятельности Комиссии, направив запрос в Комитет Министров.

Комиссия сотрудничает с конституционными судами и аналогичными инстанциями на двусторонней основе через посредничество с объединениями, представляющими эти суды. В целях развития данного сотрудничества создан смешанный конституционно-правовой совет, включающий в себя членов Комиссии и представителей судов и их объединений, сотрудничающих с Комиссией.

Комиссия может также устанавливать связи с институтами и центрами документации, обучения и исследований.

1.2.6. Структура Венецианской Комиссии и наиболее общий порядок ее работы определены в ст.ст. 4, 5 Устава Комиссии и в ее Регламенте.

В настоящее время действует Пересмотренный Регламент CDL-AD(2002)036, принятый Венецианской комиссией на 50-ом пленарном заседании (Венеция, 8-9 марта 2002 года) и измененный на 53-ем пленарном заседании (Венеция, 13-14 декабря 2002 года).

Государство, которое назначает члена или ассоциированного члена Комиссии, должно сообщить Секретарю или имя, адрес и рабочие языки члена Комиссии (и его заместителя). Не позже чем за 6 недель до истечения срока полномочий члена Комиссии, Секретарь должен предложить заинтересованному государству, назначить нового члена Комиссии или продлить его полномочия на новый срок.

Срок полномочий члена или ассоциированного члена Комиссии истекает:

a. с истечением четырех лет с момоента назначения, это понимаемый (при этом, однако, он продолжает исполнять свои полномочия до вступления в должность нового члена Комиссии);

b. в день получения Секретариатом письма об отставке, подписанного членом Комиссии;

c. в день принятия Комиссией решения о том, что указанный член Комиссии более не в состоянии или более не обладает достаточной квалификацией для исполнения своих обязанностей. Такое решение принимается по предложению Бюро большинством двух третей его членов

Срок полномочий заместителя совпадает со сроком полномочий члена Комиссии. Если полномочия члена Комиссии прекращаются по причинам, указанным в пп. «b» или «c», заместитель осуществляет функции члена Комисиии до назначения нового члена.

Из числа своих членов Комиссия избирает бюро в составе председателя, трех заместителей председателя и других четырех членов Комиссии. Срок полномочий председателя, трех заместителей председателя и других членов бюро составляет два года. Председатель, заместители председателя и другие члены бюро могут быть переизбраны на следующий срок.

Возможны встречи т.н. расширенного Бюро (постоянные члены Бюро вместе с президентами подкомиссий).

Председатель руководит работой Комиссии и представляет ее во взаимоотношениях с другими органами и лицами. Заместитель заменяет Председателя в случае вынужденного отсутствия последнего.

Комиссия созывается на пленарную сессию, как правило, четыре раза в год. Ее подкомиссии созываются по мере необходимости.

Даты сессий устанавливаются Комиссией на последней сессии предыдущего года.

Даты встреч подкомиссий и рабочих групп должны устанавливаются Секретарем, на основании положения о соответствующей подкомиссии.

По указанию Председателя Секретарь Комиссии направляет ее членам, ассоциированным членам и наблюдателям письмо о созыве очередной сессии. Одновременно их заместителям направляется копия письма. Члены Комиссии и их заместители самостоятельно решают, кто из них будет участвовать в очередной сессии Комиссии.

Заместители, подготовившие заключение, которое будет обсуждаться на сессии, приглашаются вне зависимости от того, приглашены ли на сессию члены Комиссии, которых они замещают.

Комиссия формирует Секретариат, обеспечивающий текущую деятельность. Для назначения Секретаря и Заместителя секретаря необходимо специальное решение Комиссии.

Секретариат отвечает за подготовку проекта повестки дня (она принимается в начале каждой сессии на основе такого проекта), а также за подготовку и распространение всех документов, которые будут исследоваться Комиссией. Как правило, такие документы направляются членам, ассоциированным членам и наблюдателям по крайней мере за две недели до открытия сессии.

1.2.7. Комиссия устанавливает процедуры и методы работы в своем внутреннем регламенте, принимает решение о распространении информации о своей деятельности. Рабочими языками Комиссии являются английский и французский.

При этом любой член, ассоциированный член или наблюдатель могут использовать и другие языки, при условии обеспечения перевода на один из рабочих языков.

Любой документ, который рассматривается Комиссией, составленный на языке, отличном от рабочих языков Комиссии, направляется в Секретариат вместе с переводом на один из рабочих языков.

Комиссия может решить, что должен быть обеспечен перевод также и на другой язык помимо рабочих языков.

Заключения, принятые Комиссией являются публичными. Другие документы, выпущенные Комиссией, являются публичными, за исключенинем случаев, когда они классифицируется Председателем Комиссии как «ограниченные» или «конфиденциальные»« (“restricted” or “confidential”). «Ограниченные» документы должны обнародоваться по истечении одного года, «конфиденциальные» – по истечении десяти лет с первого января последующего года, если Комиссия не решает иначе.

В целом к документам Комиссии применяются правила доступа к документам Совета Европы.

1.2.8. Сессии Комиссии проводятся в закрытом порядке, если только Комиссия не решит провести публичные заседания. На сессии могут быть приглашены представители государств или организаций, сотрудничающих с Комиссией. Председатель Комиссии может пригласить и иных лиц.

Если требуется Заключение Комиссии относительно ситуации в стране, которая является членом Расширенного соглашения, представитель заинтересованной страны и/или представители заинтересованных учреждений от такой страны могут быть приглашены на сессию, на которой будет обсуждаться проблема. При этом указанным лицам может быть предоставлено право голоса. Председатель Комиссии вправе попросить таких лиц удалиться из помещения перед началом голосования.

Ассоциированный член Комиссии или наблюдатель не имеют права голоса. С разрешения Председателя Комиссии они могут делать устные или письменные заявления по поводу обсуждаемых вопросов.

Комиссия может, если считает это необходимым, прибегнуть к помощи консультантов.

Комиссия может также в случае необходимости проводить слушания и приглашать участвовать в своей работе любого специалиста или неправительственную организацию, действующих в области компетенций Комиссии и способных помочь Комиссии в достижении ее целей.

Кворум имеет место, если на заседании присутствует простое большинство членов Комиссии.

Решения также принимаются простым большинством голосов присутствующих членов Комиссии. В ряде случаев Комиссия может вынести постановление о необходимости принятия того или иного решения квалифицированным большинством голосов. Такое постановление принимается большинством голосов от общего числа членов Комиссии.

Каждый член Комиссии вправе требовать, чтобы его мнение было отражено в отчете сессии.

Как правило, проект доклада и проект Заключение Комиссии по тому или иному вопросу готовятся одним или несколькими докладчиками, назначенными Комиссией.

Для решения специфических вопросов в рабочие группы помимо членов Комиссии в качестве советников могут быть включены «внешние» эксперты. Также для участия в таких рабочих группах могут быть приглашены представители других учреждений или органов.

В срочных случаях с разрешением Председателя Комиссии правительству или учреждению, запрашивающему Заключение Комиссии по тому или иному вопросу, до вынесения Комиссией решения может быть направлено предварительное заключение (я) докладчика (ов).

Такие предварительные заключения должны быть представлены Комиссии на ее следующей сессии. Комиссия может, в зависимости от обстоятельств:

-        принять во внимание заключение (я) докладчика (ов);

-        подтвердить заключение (я) докладчика (ов);

-        принять Заключение Комиссии, основанное на заключении (ях) докладчика (ов);

-        решить принять заключение на предстоящей сессии Комиссии.

Если по тому или иному было принято решение, повторное рассмотрение такого вопроса возможно только по инициативе члена Комиссии, поддержанной двумя третьими голосов членов Комиссии.

Проект доклада сессии считается принятым по истечении 30 дней после его распространения, если в пределах этого периода не поступило никаких возражений.

1.2.9. Каждые два года Комиссия пересматривает состав подкомиссий и назначает (переназначает) их председателей.

На встречи подкомиссий mutatis mutandis[4] распространяются те же правила, которые предусмотрены регламентом для Комиссии.

Председатель подкомиссии или назначенный им ее член докладывает на последующей пленарной сессии о деятельности подкомиссии и представляет проект отчета для принятия Комиссией.

1.2.10. Финансирование Венецианской Комиссии осуществляется за счет целевых взносов государств-членов Расширенного соглашения.

Расходы, направленные на реализацию программы деятельности, и общие расходы секретариата покрываются из бюджета Расширенного соглашения, который финансируется государствами-членами Расширенного соглашения. Он подчиняется финансовым правилам, предусмотренным для бюджетов расширенных соглашений Совета Европы с учетом следующих особенностей:

a)      размер взносов государств, не являющихся членами Совета Европы, в бюджет Расширенного соглашения равен одной трети взноса, исчисляемого согласно правилам, применяемым к государствам-членам Совета Европы, но не превышает одной трети от размера взноса основных плательщиков.

b)      Комиссия выносит свой проект годового бюджета на утверждение Комитетом Министров, предварительно проконсультировавшись с государствами-членами Расширенного соглашения, не являющимися членами Совета Европы.

Кроме того, Комиссия может принимать добровольные взносы, которые поступают на специальный счет, открытый согласно статье 4.2 Постановления о финансах Совета Европы. Другие добровольные взносы могут быть направлены на целевые исследования.

Регион Венето безвозмездно предоставляет в распоряжение Комиссии штаб-квартиру. Средства на содержание местного секретариата и функционирование штаб-квартиры Комиссии обеспечиваются регионом Венето и правительством Италии согласно условиям, определяемым вышеуказанными органами власти.

Расходы на проезд и пребывание каждого члена Комиссии несет государство, его назначившее. Если Комиссия дает некоторым членам особые задания, то расходы на них покрываются из бюджета Комиссии.

1.2.11. Комиссия получает поддержку со стороны Генерального Секретариата Совета Европы, который помимо этого осуществляет связь с персоналом, прикомандированным итальянскими властями к штаб-квартире Комиссии

Персонал, прикомандированный итальянскими властями к штаб-квартире Комиссии, не входит в состав сотрудников Совета Европы.

1.2.12. Комиссия ежегодно представляет Комитету Министров Совета Европы отчет о своей работе, содержащий также основные направления ее будущей деятельности.

Европейская комиссия за демократию через право декларирует, что в своей работе она руководствуется тремя базовыми принципами европейского конституционного наследия, лежащими в основе деятельности Совета Европы, а именно: - демократией, защитой прав человека и верховенством закона. Эти три принципа находят практическую реализацию в четырёх областях деятельности:

-        содействие в области конституционного права;

-        выборы и референдумы;

-        сотрудничество с конституционными судами;

-        исследования, доклады и «транснациональные» семинары.

Таким образом, не ограничивая область своих интересов конституциями в узком смысле слова, Комиссия включает в сферу своего внимания также такие области, как законодательство о конституционных судах и национальных меньшинствах, законодательство о выборах и иное законодательство, имеющее значение для существования и развития национальных демократических учреждений.

В соответствии со ст. 3 своего Устава без ущерба для компетенции органов Совета Европы Комиссия по собственной инициативе может проводить исследования и, в случае необходимости, изучать и разрабатывать ведущие направления, законы и международные соглашения.

Однако заключения Комиссия может давать только по запросам Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы, Генерального Секретаря, а также по просьбе государств, международных организаций или структур, участвующих в работе Комиссии. Когда одно государство обращается с просьбой дать заключение по вопросу, касающемуся другого государства, Комиссия должна об этом проинформировать последнее и, если только оба имеющих к этому отношение государства не достигли договоренности, передать вопрос на рассмотрение Комитету Министров.

Любое государство, не являющееся членом Расширенного соглашения, может воспользоваться результатами деятельности Комиссии, направив запрос в Комитет Министров Совета Европы.

Любое предложение Комиссии может быть обсуждено и принято уставными органами Совета Европы. 

Е.В.Першин и Г.О.Брицкий в своем исследовании[5] отметили: «Не ограничивая область своих интересов конституциями в узком смысле слова, Комиссия включает в сферу своего внимания также такие области как законодательство о конституционных судах и национальных меньшинствах, законодательство о выборах и иное законодательство, имеющее значение для существования и развития национальных демократических учреждений.

Комиссии удалось разработать проект акта «О Европейском гражданстве», осуществить экспертизу конституционных актов в республиках бывшей Югославии, Армении, Азербайджане, а также правовых основ статуса Абхазии в составе Грузии, Приднестровья в Молдавии и др.

Венецианская Комиссия вносит существенный вклад в распространение Европейского конституционного наследия, основанного на фундаментальных правовых ценностях. Процесс распространения осуществляется через Бюллетень Конституционного Прецедентного Права, а также семинары, проводимые на основе сравнительных исследований. В этом смысле Комиссия служит усилению своего рода «трансконституционализации», поиску общих оснований для прецедентного права различных стран, которое в свою очередь продвигает дальнейшее развитие общего конституционного наследия по всей Европе».

Венецианская комиссия не занимается непосредственно судом, предварительным или последующим контролем, мониторингом законодательства.

В основном ее деятельность заключается в выработке рекомендаций по запросам конкретных стран (а также органов Совета Европы и других международных организаций), она «оказывает содействие, дает рекомендации, оказывает «срочную конституционную помощь».[6]

Так, например, Комитет Министров Совета Европы в свое время высказал просьбу об исследовании конституции Российской Федерации, а ПАСЕ - украинской конституции.

Таким образом, результат деятельности Комиссии в каждом конкретном случае представляет собой правовую экспертизу, которую осуществляют юристы с мировым именем, включая судей конституционных судов входящих в Комиссию государств.

Венецианская комиссия собирается четыре раза в год. В пленарных заседаниях Венецианской комиссии регулярно принимают участие Европейская комиссия и Бюро Демократических Институтов и Прав Человека ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ).

Как правило, с Комиссией консультируются на стадии составления конституции и реже – после ее принятия. Так, например, в 2002 году по запросу премьер-министра Люксембурга Венецианская Комиссия создала несколько рабочих групп по изучению ряда законопроектов этой страны. Председатель Парламента Грузии также обратился в Комиссию с просьбой изучить проект закона, содержащего поправки к Конституции Грузии.

Комиссия в первую очередь оказывает содействие, дает рекомендации, оказывает «срочную конституционную помощь» в области конституционного права, и в этих целях анализирует документы конституционного характера, как по просьбе государств, так и органов Совета Европы и других международных организаций.

 

Комиссии при оказании содействия по конституционным вопросам заключаются в создании рабочей группы (в основном в составе членов Комиссии), которая либо содействует разработке конституционных документов, либо готовит заключение о том, насколько законодательные предложения соответствуют европейским стандартам в определенной области, и какие есть возможности улучшить тексты, основываясь на европейском опыте. Перед тем как заключение будет передано соответствующему государству, проект заключения передается на рассмотрение и утверждение Комиссии в полном составе на ее пленарном заседании.

Рабочая группа, когда это представляется возможным, посещает страны и встречается с участниками политических процессов, для того чтобы составить как можно более объективное мнение о ситуации. Представитель заинтересованной страны может быть приглашен выступить в Комиссии при обсуждении проекта заключения на пленарном заседании.

В подавляющем большинстве случаев Комиссию просят дать заключение по проектам законов, находящихся в разработке, а не по уже принятым документам, в которые было бы значительно труднее внести изменения. Участие Комиссии на разных стадиях процесса принятия закона позволяет учесть ее комментарии и, следовательно, может быть весьма конструктивным, ниже мы рассмотрим этот процесс, в частности, на примере подготовки текстов Конституций Албании и Украины.

Несмотря на то, что при подготовке окончательного текста в большинстве случаев заключения Комиссии принимаются во внимание, Венецианская Комиссия не ставит целью навязать свое решение, а предпочитает обмен мнениями, применяя метод диалога, а не директивы.

Следует отметить, что поскольку Комиссия является консультативным органом, она попросту не имеет реальных рычагов воздействия на те или иные субъекты международного права и может лишь давать им рекомендации. Учитывать эти рекомендации или нет, решает само государство (орган), которому рекомендации адресованы.

В Комиссию также может поступить запрос об изучении законодательных текстов от уставных органов Совета Европы (Парламентской Ассамблеи, Комитета Министров, Конгресса местных и региональных властей Европы и Генерального Секретаря) или иной международной организации.

Так, по запросу Комитета Министров в рамках процедуры вступления России в Совет Европы была изучена ее Конституция. Заключение по Конституции Украины в связи с вступлением страны в Совет Европы было принято по запросу Парламентской Ассамблеи.

В связи с запросом Парламентской Ассамблеи деятельность Комиссии по сотрудничеству с Бельгией была направлена на то, чтобы определить в этой стране группу лиц, к которым могла бы применяться Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств.

В рамках содействия в области конституционного права Венецианская Комиссия уделяет особое внимание странам, где имели место либо продолжаются этнические или политические конфликты. В этой сфере Комиссия обычно тесно сотрудничает с другими международными организациями, такими как Европейский Союз, ОБСЕ и Бюро Верховного Представителя по правам человека в Боснии и Герцеговине. Комиссия, в частности, сыграла определенную роль в процессе развития и толкования конституционного законодательства Боснии и Герцеговины.

Комиссия также активно участвует в разрешении конфликта, возникшего в связи со статусом Приднестровья в Молдове.

В то же время, интересы Венецианской Комиссии распространяются далеко за рамки Европейского континента. Одним из примеров тому является ее сотрудничество с Южной Африкой.

Венецианская Комиссия сотрудничает со многими государствами, в том числе и не являющимися членами Комиссии, по поручениям Парламентской Ассамблеи Совета Европы Комиссия анализирует те или иные нормативно-правовые акты самых разных государств, причем не только европейских. В данном пункте мы приведем лишь несколько примеров, отражающих деятельность Комиссии в области конституционного права.

Албания вступила в Совет Европы в 1995 году. С 1991 года Комиссия оказывала содействие проведению конституционной реформы в Албании. Комиссия тесно сотрудничает с Албанией с 1991 года, с момента подачи заявки о вступлении в Совет Европы.

В рамках этого сотрудничества были изучены следующие вопросы:

-        пересмотр конституции;

-        отмена смертной казни;

-        выборы.

Одним из обязательств, взятых на себя Албанией при вступлении, было принятие новой конституции, соответствующей принципам Совета Европы. Процесс, который должен был привести к ее принятию, затянулся на многие годы.

Основное внимание Комиссии было обращено на главу нового проекта Конституции, посвященную правам человека.

В результате обмена мнениями проведенного по этому вопросу с албанской делегацией большинство изменений и поправок, предложенных Комиссией, было внесено в соответствующие статьи Конституции, которая затем была одобрена парламентом Албании в апреле 1993 года.

В 1994 году рабочей группой Комиссии был рассмотрен проект второй албанской Конституции, вынесенный на референдум 6 ноября 1994 года и не получивший одобрения. Во избежание ассоциации Комиссии с кампанией по проведению референдума заключение[7] по проекту было передано албанским властям по окончании голосования.

Комиссия сочла, что второй проект представлял собой серьезную попытку принятия конституции, соответствующей европейским стандартам в области демократии, прав человека и гарантирующей правовое государство. Однако общий запрет на создание партий на религиозной или этнической основе и ограничение, согласно которому крупные религиозные общины могли возглавляться лишь албанскими гражданами, рожденными в Албании и проживающими в ней не менее двадцати лет, представлялись преувеличенными. Помимо этого, Комиссия сочла, что ряд положений, в особенности, ограничивающих основные права и свободы необходимые для предотвращения злоупотреблений в этой области, нуждается в уточнениях.

Другие уточнения могли были быть сделаны в вопросах соотношения международного и внутреннего права, проведения референдума, наделения соответствующими полномочиями парламента, президента и правительства в сфере международных договоров. В то же время могла бы быть упрощена процедура назначения премьер-министра. Комиссия отметила, что президент Республики наделялся весьма широкими полномочиями. Комиссия выразила пожелание закрепить на конституционном уровне право рассмотрения в судебном порядке административных споров и правило назначения всех судей пожизненно или до достижения ими пенсионного возраста, гарантировав, таким образом, независимость судебной власти. Однако в любом случае представленные замечания не указывали, не считая некоторых исключений, на несоответствие текста европейским конституционным стандартам.

В 1995 году по ходатайству Комиссии по правовым вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Венецианская Комиссия подготовила заключение[8] по албанскому закону об организации судебной власти, представлявшему собой главу IV временной конституции Албании. В 1998 году по аналогичному запросу Венецианская Комиссия рассмотрела внесенные изменения в основные действовавшие тогда положения конституции Албании, касавшиеся Высшего совета правосудия, дополнительные положения о ротации судей Конституционного суда и новые положения об административных мерах по пресечению незаконной экономической деятельности.

Участие Комиссии в разработке албанской Конституции весьма показательно в особенности потому, что Комиссия была причастна ко всем этапам этого процесса. Рабочая группа по Албании, созданная в рамках Комиссии в 1997 году по просьбе президента Республики, активно участвовала в разработке Новой конституции страны. Она сотрудничала на постоянной основе с албанской конституционной комиссией на различных стадиях разработки этого документа. В течение всего 1998 года были проведены многочисленные встречи, в ходе которых постатейно изучались различные редакции проекта Конституции. К тому же Комиссии было предложено представить свое заключение по наиболее важным вопросам проекта, например, по вопросу выбора между однопалатной и двухпалатной системами организации парламента.

Новая албанская Конституция была принята на референдуме 22 ноября 1998 года. Комиссия считает, что Албания получила в свое распоряжение основной закон, полностью соответствующий стандартам европейского конституционного наследия и стандартам Совета Европы в области демократии, прав человека и верховенства закона.

В 1999 году по запросу Парламентской Ассамблеи Комиссия подготовила заключение[9] о соответствии смертной казни положениям албанской конституции.

Комиссия сочла, что применение смертной казни противоречит новой конституции Албании. Данный вывод основывался на отсутствии в конституции каких-либо исключений при защите права на жизнь, а также на обязательстве следить за тем, чтобы ни одно из правовых ограничений, содержащихся в конституции, не нарушало самой сущности этих прав и свобод и развития европейского правового порядка, идущего в направлении отмены смертной казни.

Приняв во внимание заключение Комиссии, Конституционный суд Албании по примеру Конституционного суда Украины признал смертную казнь мерой наказания, противоречащей конституции.

Комиссия также углубленно сотрудничала с Албанией в области избирательного права. В 1997 году она участвовала в подготовке нового закона о парламентских выборах, принятие которого способствовало бы нормальному проведению досрочных парламентских выборов, необходимость которых назрела из-за политического кризиса. В 2000 году Комиссия приняла участие в заседании круглого стола под председательством ОБСЕ, целью которого был поиск приемлемой редакции нового избирательного кодекса, регулирующего порядок выборов и голосования в соответствии с положениями новой конституции.

Результатом стали совместные рекомендации Комиссии и БДИПЧ ОБСЕ, одобренные Советом по демократическим выборам[10] и совместное заключение Комиссии и БДИПЧ ОБСЕ[11], в котором указывается, что Избирательный кодекс Албании обеспечивает адекватные основания для того, чтобы провести демократические выборы, однако обладает рядом недостатков, не устраненных несмотря на замечания Комиссии.

 В связи с запросом Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи, деятельность Комиссии по сотрудничеству с Бельгией в 2002 году была направлена на то, чтобы определить в этой стране группу лиц, к которым могла бы применяться Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (Страсбург, 1 февраля 1995 года).

Для изучения этого вопроса осенью 2001 года была создана рабочая группа. Итогом ее исследований стало заключение[12] о группе лиц, к которым могла бы применяться в Бельгии Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Это заключение было одобрено на 50-ой пленарной сессии Венецианской Комиссии и передано Парламентской Ассамблее Совета Европы.

В заключении предлагается для начала выработать методику, позволяющую определить национальное меньшинство. Отсутствие в Рамочной конвенции определения понятия «национальное меньшинство» дает государствам-участникам возможность рассматривать ее применение ratione personae[13] на всей своей территории, при условии, что они не вводят никаких самовольных ограничений. В заключении указывается, что телеологический подход Рамочной конвенции предполагает, что ее текст создан для обеспечения защиты групп меньшинств, подвергающихся риску утратить свою индивидуальность при применении принципа мажоритарности. Из этого следует, что в таком государстве как Бельгия, состоящая из групп лиц, которые, несмотря на их численное несоответствие, на равных основаниях участвуют в управлении государством и имеют в своем распоряжении механизмы, корректирующие или нейтрализующие правило мажоритарности, эти «равнодоминирующие» группы не нуждаются в какой-либо специфической защите.

С другой стороны, ситуация равного доминирования в децентрализованных государствах должна оцениваться на двух уровнях - на государственном и местном – в особенности на последнем, учитывая тот факт, что решения, принимаемые децентрализованными органами власти, влияют на жизнь национальных меньшинств.

Практическое применение данной методики к сложившейся в Бельгии ситуации привело Комиссию к заключению, что на государственном уровне франкоговорящие бельгийцы не являются национальным меньшинством по отношению бельгийцам-германофонам. Зато, согласно Рамочной конвенции, франкофоны фламандского региона, равно как и нидерландофоны и германофоны Валлонии могут считаться национальным меньшинством.

Это заключение было передано Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы. В сентябре 2002 года оно было представлено двумя членами рабочей группы и обсуждено на заседании Комиссии, на котором присутствовали эксперты, назначенные фламандскими членами этой Комиссии.

Позже Парламентская Ассамблея приняла Резолюцию №1301 (2002) о защите национальных меньшинств в Бельгии, основанную на заключении Венецианской Комиссии, которое было полностью поддержано Ассамблеей.

 В рамках процедуры вступления Совет Европы призвал Боснию и Герцеговину привести ее судебную систему в соответствие с нормами Европейской Конвенции по правам человека. По запросу Верховного Представителя международного сообщества в Боснии и Герцеговине за последние годы Комиссия представила многочисленные заключения, касающиеся, в частности, следующих тем:

-        конституционность прав субъектов;

-        международные соглашения;

-        защита прав человека;

-        избирательное право;

-        иммиграция и предоставление убежища;

-        конституционность законодательства субъектов.

В 1996 году Комиссия дала заключение[14] о соответствии конституций обоих субъектов, входящих в состав Боснии и Герцеговины – Федерации Боснии и Герцеговины и Сербской Республики – с конституцией Боснии и Герцеговины в том виде, как это было зафиксировано Дейтонским соглашением. Заключение, сделанное рабочей группой, в значительной степени было учтено властями обоих субъектов.

В декабре 1996 года Комиссия также сделала заключение[15] о правомерности законодательных актов, принятых Учредительным Собранием Федерации Боснии и Герцеговины за период с момента вступления в силу Конституции Боснии и Герцеговины, содержащейся в Приложении IV к Дейтонскому соглашению (14 декабря 1995 года), до дня выборов 14 сентября 1996 года.

По запросу Комиссии по правовым вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи, Венецианская Комиссия сделала заключение[16] о создании Суда по правам человека Федерации Боснии и Герцеговины, в котором подчеркнула необходимость упрощения механизмов защиты прав человека.

По запросу Верховного Представителя Комиссия изучила механизмы защиты прав человека в Боснии и Герцеговине и рекомендовала[17] реформировать их по окончании переходного периода, предусмотренного Дейтонским соглашением. Данное предложение было направлено на повышение их эффективности путем упрощения имеющихся процедур и устранения дублирования. Предусматривалось слияние Палаты по правам человека и Конституционного суда Боснии и Герцеговины с целью передать защиту основных конституционных прав единому высшему судебному органу. Предлагалось учредить должность Уполномоченного по правам человека в Сербской Республике, пересмотреть направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Боснии и Герцеговине, а также заново определить его полномочия по отношению к аналогичным институтам обоих субъектов федерации.

На этой основе Комиссия одобрила[18] доклад об учреждении института Уполномоченного по правам человека в Боснии и Герцеговине, включавший в себя три законопроекта об Уполномоченном по правам человека Федерации и двух ее субъектов. Затем Комиссия приняла заключение[19] о реформе механизмов судебной защиты прав человека в Федерации Боснии и Герцеговины, уточняющее предложенные поправки к конституционному закону о расформировании Суда по правам человека Федерации. В 2000 году Комиссия приняла заключение об изменении процедуры защиты прав человека на уровне государства Босния и Герцеговина. Она особенно отметила целесообразность слияния Палаты по правам человека и Конституционного суда после того, как Босния и Герцеговина ратифицирует Европейскую конвенцию по правам человека. Был принят еще ряд заключений по данным вопросам.

В заключении[20] по конституционной ситуации в Боснии и Герцеговине отмечалось, что Республика Сербская [21] ввела в свою конституцию этнический подход, который базируется на равенстве «учредительных» народов (имеются в виду сербы) и определял официальные функции представителей «учредительных» и других народов. Комиссия подчеркнула, что Конституция должна быть основана на равенстве граждан, а не народов, а также, что конституционная реформа в Боснии и Герцеговине обязательна, так как предпринимаемые меры не являются ни эффективными, ни рациональными и им не хватает демократического содержания.

В заключении[22] относительно проекта поправок к Конституции Республики Сербской Венецианская Комиссия отметила, что предложенные поправки в значительной степени не доработаны. В особенности это касается поправок к главе по правам и свободам человека, которые создают больше проблем, чем решают. Вместе с тем, поправки в области местного самоуправления признаны Комиссией в целом позитивными и отражающими важные принципы Европейской Хартии местного самоуправления. При этом Комиссия отметила, что ряд поправок мог бы быть в дальнейшем усовершенствован.

В заключении[23] о пределах полномочий Боснии и Герцеговины в области иммиграции и предоставления убежища, в особенности с учетом возможного распределения полномочий между федерацией и субъектами Комиссия подчеркнула, что полномочия в сфере иммиграции и предоставления убежища, равно как и в сфере законодательного регулирования принадлежат самой Боснии и Герцеговине, а не ее субъектам. Тем не менее, не исключается возможность передачи субъектам некоторых управленческих функций. Помимо этого Комиссия указала, что представленный ей на изучение законопроект наглядно демонстрирует необходимость создания федерального судебного органа. В заключение Комиссия одобрила содержащийся в законопроекте об иммиграции и предоставлении убежища подход к распределению полномочий между Боснией и Герцеговиной и ее субъектами, при условии, что в проект будут внесены дополнительные положения в области правосудия.

Заключение[24] по вопросам распределения полномочий в области заключения и исполнения международных договоров в рамках конституции Боснии и Герцеговины отвечает на вопрос, могла ли Босния и Герцеговина заключать международные договоры в тех областях, которые с точки зрения внутреннего права относятся к компетенции субъектов. Комиссия дала положительный ответ на этот вопрос, не уточняя, однако, пределы полномочий центральной власти, так как по этому вопросу должны были высказаться соответствующие органы Боснии и Герцеговины, в частности, Конституционный суд. Комиссия подтвердила, что при наличии согласия Парламентской ассамблеи Боснии и Герцеговины, субъекты могут заключать международные договоры в пределах своих полномочий. С этой целью должны быть созданы соответствующие механизмы по согласованию данных вопросов, которые также были бы задействованы при заключении Боснией и Герцеговиной международных соглашений в областях, которые с точки зрения внутреннего права относятся к компетенции субъектов.

В 1998 году Верховный Представитель направил в Комиссию ряд запросов о толковании норм конституционного права Боснии и Герцеговины. Взяв за основу систематическое толкование Приложения III к Дейтонскому соглашению, Комиссия пришла к выводу о том, что к компетенции Боснии и Герцеговины, а не ее субъектов, относятся: решение общих вопросов избирательного права, проведение общенациональных выборов, выборов в субъектах и на муниципальном уровне. Комиссия также указала, что в дополнение к уже существующему Конституционному суду в Боснии и Герцеговине необходимо создать высшую судебную инстанцию. Было отмечено, что само по себе отсутствие такого высшего судебного органа не противоречит конституции. Однако Боснии и Герцеговине было рекомендовано создать на общегосударственном уровне специализированные судебные органы. Более того, в области административных споров и споров, связанных с проведением выборов, создание таких структур было просто необходимо. Комиссия также подчеркнула, что решения Палаты по правам человека не могут являться объектом апелляции в Конституционный суд.

Комиссия также активно участвовала в разработке закона Боснии и Герцеговины о выборах. Законопроект, вынесенный на обсуждение Парламента в начале 2000 года, во многом основывался на тексте, предложенном экспертами Комиссии.

Комиссия изучила принятый в августе 2001 года закон о выборах Боснии и Герцеговины на предмет его соответствия европейским и международным правовым нормам.

В проекте заключения[25] по этому вопросу Комиссия констатировала, что в своем большинстве закон о выборах соответствует европейским нормам. Тем не менее, положения, определяющие порядок выборов на президентский пост и в Народную палату (Верхняя палата парламента) Боснии и Герцеговины, вызывали, по мнению Комиссии, определенные вопросы относительно их соответствия данным нормам. Эти вопросы должны были быть рассмотрены в свете обязательств, взятых на себя страной в связи с возможным вступлением в Совет Европы. Комиссия предложила приступить к изучению данных вопросов в рамках будущего сотрудничества Боснии и Герцеговины с Советом Европы, подчеркнув, что этот процесс не должен нарушать уже установленные сроки выборов в Боснии и Герцеговине.

В целом, это заключение, подготовленное Комиссией по запросу Парламентской Ассамблеи Совета Европы, послужило важным инструментом в работе по определению обязательств, которые взяла на себя Босния и Герцеговина при вступлении в Совет Европы.

С 1994 года Комиссия внимательно следит за преобразованиями, происходящими в Грузии. В рамках сотрудничества с Грузией Комиссией были рассмотрены, в частности, следующие вопросы:

-        принятие и пересмотр Конституции;

-        избирательное законодательство;

-        экстремистские организации

-        конфликты в Абхазии и Южной Осетии.

В 1994 году Комиссия участвовала в процессе подготовки новой Конституции Грузии. В связи с введением в 1998 году режима парламентского правления, пришедшего на смену существующей тогда президентской форме правления, Комиссия затронула вопрос о возможном пересмотре Конституции Грузии.

Прежде всего, Комиссия была проинформирована о деятельности Конституционного суда. Решение грузинского Конституционного суда по пункту 1 статьи 86 основного закона Грузии о судопроизводстве, согласно которому судьи не могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей списочным порядком, вызвало много протестов. Комиссия предложила помочь грузинским властям и Конституционному суду в создании более совершенной системы конституционного контроля.

В феврале 2002 года председатель Парламента Грузии обратился в Комиссию с просьбой изучить предложенный президентом Республики Грузия проект[26] основного закона о внесении поправок в Конституцию Грузии. Целью этих поправок было законодательно закрепить расширение полномочий правительства, в частности, путем учреждения должности премьер-министра. Президент оставался бы главой исполнительной власти и назначал кандидата на пост премьер-министра, который далее должен получить одобрение Парламента. Эти поправки вели к переходу от президентской формы правления американского типа к полупрезидентской (смешанной) системе правления по французской модели.

Комиссия пришла к заключению, что хотя предложения и сделаны из позитивных намерений, в тексте проекта много несоответствий. Во многих положениях слишком ограничены полномочия Парламента, и правительство продолжает чрезмерно зависеть от президента.

Во время июльской сессии 2002 года Комиссия была информирована, что сложившаяся вследствие недавно прошедших выборов в местные органы власти политическая ситуация в Грузии затрудняет на данный момент сотрудничество в области конституционной реформы, и что было бы предпочтительно вернуться к этой теме позже. Комиссия приняла к сведению комментарии к предложениям о поправках и согласилась продолжить в будущем сотрудничество с Грузией по данному вопросу.

В октябре 2002 года Венецианская Комиссия была информирована о создании президентом Грузии комиссии, которой была поручена разработка земельной реформы, закона о выборах, а также государственной реформы, в частности введение института Совета министров. С этой целью указанная комиссия должна была сотрудничать с Венецианской Комиссией. На том же заседании Комиссии стало известно, что грузинский Парламент в конституционном порядке признал за Абхазией статус автономной республики.

В результате «революции роз» (в ноябре 2003 года) Парламент Грузии в конце января 2004 года подготовил новый пакет поправок к Конституции. Так как поправки должны были быть приняты в довольно сжатые сроки, Комиссии было предложено представить свои рекомендации в течение недели. В своём заключении[27] Комиссия приветствовала переход от президентской к полупрезидентской системе правления, включающей в себя пост премьер-министра. Тем не менее, Комиссия посчитала, что реформа не была проведена последовательно, однако поправки к Конституции должны быть более тщательно проработаны до их принятия.

В 2006 г. Венецианская Комиссия подготовила заключение[28] по поправкам к Конституции Грузии, предложенным в преддверии парламентских и президентских выборов осенью 2008 г.

Основной претензией к предложенным поправкам явилось следующее мнение Комиссии. Поправка, согласно которой парламент осуществляет свои полномочия и по истечении срока, на который он выбран, должна отражать чрезвычайный характер подобных случаев, должна базироваться исключительно на конституционной норме, а не на чисто политическом решении. Дата выборов должна быть четко определена конституцией, чтобы президент мог назначить дату выборов только в определенный период.

В 2001 году Комиссии стало известно о решении трех кавказских государств обратиться к ней с просьбой помочь в урегулировании конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. Комиссия выразила свою готовность оказать помощь Грузии в урегулировании конфликтов в Абхазии и Южной Осетии конституционным путем, если грузинские власти обратятся к ней с соответствующим официальным запросом.

По запросу Специального представителя ООН Комиссия, совместно с Комиссаром по правам человека Совета Европы, в феврале 2001 года организовала в городе Пицунда заседание[31] по вопросу о статусе Абхазии. В поисках практических и юридических решений для выхода из этнополитического конфликта Комиссии была отведена роль особого советника.

Комиссия отметила, что абхазская сторона недостаточно конструктивна, но в будущем это отношение может измениться. Что касается сотрудничества с ООН, Комиссия решила, что семинар увенчался полным успехом, и в этом плане не возникло вообще никаких проблем.

В январе 2005 г. делегация Венецианской Комиссии побывала в Тбилиси с целью оказать Грузии конституционную помощь в выработке статуса Южной Осетии учетом опыта европейских государств.

В июне 2006 г. делегация Венецианской Комиссии посетила и саму Южную Осетию. В ходе состоявшейся беседы затрагивались проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в результате военной агрессии со стороны Грузии.

«В своей речи в Страсбурге Саакашвили прямо заявил, что Россия не в состоянии привести Грузию к мирному разрешению противоречий в Абхазии и Южной Осетии, и решение Венецианской комиссии (ПАСЕ) принять активное участие в разработке проекта мирного решения еще более ослабляет влияние России в ее же ближнем зарубежье»[32].

В марте 2002 года премьер-министр Люксембурга обратился в Венецианскую Комиссию с просьбой изучить три следующих законопроекта: о защите граждан при информационной обработке данных личного характера; о свободе слова в средствах массовой информации; о статусе Посредника. Комиссия назначила рабочие группы для изучения данных проектов.

Рабочая группа, изучавшая проект закона о защите граждан при информационной обработке данных личного характера, пришла к заключению[33], что Люксембург не выходит за достаточно широкие законодательные рамки, которыми располагают государства в данной относительно новой области права. Следовательно, с точки зрения конституционного и европейского законодательств данный законопроект может быть оценен положительно.

На той же сессии Комиссия одобрила заключение[34] по проекту закона о свободе слова в средствах массовой информации, подготовленное гг. Люшером и Ван Дайком. Оба докладчика пришли к выводу о том, что содержание проекта полностью отвечает требованиям статьи 10 Европейской Конвенции по правам человека (ЕКПЧ).

Тем не менее, были выявлены некоторые проблемы. Так, принцип презумпции невиновности должен соблюдаться даже в случаях, когда превалируют общественные интересы. Принцип невмешательства средств массовой информации в личную жизнь граждан не должен расходиться с положениями статьи 8 ЕКПЧ. Должно быть предусмотрено право на ответ или на исправление опубликованной информации. Комиссия посчитала необоснованным положение о том, что только наследник имеет возможность подать в суд на средства массовой информации за распространение заведомо ложных сведений об умершем. Комиссия указала, что в положении о необходимости указывать страну постоянного проживания лиц, владеющих 25% капитала, нет необходимости, и что положение об обязательном указании фамилии автора статьи сформулировано слишком безоговорочно.

В октябре 2002 года на 52-ой пленарной сессии Комиссия приняла заключение[35] по проекту закона об учреждении в Люксембурге института Посредника. В заключении говорится, что проект разработан на основе французского образца закона, который люксембургские власти усовершенствовали, более не требуя, чтобы жалобы направлялись Посреднику через представителя парламента. Кроме того, в заключении обращено внимание на обстоятельства, с учетом которых Люксембург предпочел учредить должность Посредника, наделенного менее широкими полномочиями по сравнению с Уполномоченным по правам человека. Было также подчеркнуто, что Посредник обязан следить за соблюдением прав человека. В целом проект получил положительную оценку и дает Комиссии основание верить в то, что учреждение должности Посредника поможет защитить интересы частных лиц в спорах с администрацией.

Люксембургские власти отметили, что комментарии и замечания, подготовленные Венецианской Комиссией совместно с Генеральным Директоратом-II Совета Европы, будут им очень полезны.

Венецианская Комиссия сотрудничает с Молдовой с 1993 года. За этот период были затронуты в том числе следующие темы:

-        статус меньшинств;

-        конституционная реформа;

-        статус Гагаузии;

-        свобода собраний.

В Комментариях[36] законопроекта Республики Молдова по правам национальных меньшинств докладчики указали на ряд недостатков, касающихся, в частности, отсутствия определения понятия «меньшинство»; особого статуса русского языка; последствий, к которым может привести закрепление гарантии получения образования на родном языке; неточности отдельных положений Конституции. Представители властей Молдовы заявили, что законопроект был изменен с учетом замечаний Комиссии.

В заключении[37] по проекту законодательства о проведении митингов и собраний Республики Молдова Комиссия особо подчеркнула, что законопроект носит ограничительный характер; что желание чрезмерно регламентировать все аспекты становится препятствием для свободы собраний; что проект полностью исключает проведение незапланированных собраний. Кроме того, власти имеют слишком широкие возможности действовать по своему усмотрению, нечетко определены пределы судебного контроля, что может поставить вопрос соответствия законопроекта требованиям международно-правовых норм. Представители Молдовы расценили, что эти замечания позволят усовершенствовать законопроект. В 2002 г. Венецианская Комиссия составила еще одно заключение, уже по закону Республики Молдова о проведении митингов и собраний[38].

Заключение[39] об урегулировании статуса Гагаузии, сделанное рабочей группой Венецианской Комиссии и Конгресса местных и региональных властей Европы, отметило, главным образом, ряд неточностей в области иерархии правовых норм, поскольку не было четкого определения положения молдавского законодательства по отношению к Уложению Гагаузии. (Уложение Гагаузии призвано закрепить статус автономии на местном уровне). По мнению Комиссии проект не давал четкой картины распределения полномочий между различными органами власти. Отдельные его статьи наделяли органы Гагаузии полномочиями, принадлежащими центральным властям Республики Молдова, в частности, при проведении местных референдумов по конституционным вопросам. В качестве недостатков документа отмечено и то, что другие нормативные акты были в нем просто воспроизведены. Например, глава о правах человека была заимствована из конституции Молдовы и, следовательно, не привносила ничего нового в правовую систему Гагаузии. В проекте не были соблюдены отдельные положения Европейской Хартии о местном самоуправлении, не была в полной мере определена избирательная система, отсутствовало четкое определение полномочий гагаузских судов в сфере конституционного контроля.

В 2002 г. Венецианская Комиссия дала заключение[40] по закону о внесении изменений в Конституцию Молдовы, в котором отмечалось, что предложенный законопроект по конституционным поправкам относительно Гагаузии является позитивным, поскольку он признает существование автономии и определяет ее компетенцию на уровне Конституции Республики Молдова. При этом оговаривалось, что законопроект имеет множество недостатков, которые должны быть изучены сторонами, вовлеченными в процесс. Венецианская Комиссия приветствовала готовность молдавских и гагаузских властей и далее сотрудничать по этому вопросу.

В 1999 году по просьбе Комиссии по мониторингу Парламентской Ассамблеи и властей Молдовы Комиссия подготовила проект заключения[41] по вопросам соответствия законов Республики Молдова о территориальном управлении и местных органах власти действующему законодательству о национальных меньшинствах, в котором отмечалось, что в отношении полномочий главы исполнительной власти Гагаузии и префекта положения закона о территориальном управлении могли войти в противоречие с положениями главенствующего в данном случае закона об особом статусе Гагаузии.

Еще до вынесения окончательного заключения Комиссии Парламент Молдовы принял поправки к закону о территориальном управлении и привел его в соответствие с законом об особом статусе Гагаузии.

Советом по Демократическим выборам и Венецианской Комиссией также было дано в целом отрицательное заключение[42] относительно закона Молдовы о гагаузской автономии при выборах губернатора Гагаузии.

Начиная с 1999 года по просьбе Парламентской Ассамблеи Совета Европы и молдавских властей Комиссия внимательно следила за развитием процесса конституционной реформы в Молдове. Она, в частности, изучила проект закона о введении в Молдове президентской формы правления, оспариваемый Парламентом, который предлагал ввести парламентскую республику.

В 1999 г. в Венецианскую Комиссию поступил законопроект о конституционной реформе Республики Молдова, разработанный Конституционной комиссией. Критика Комиссии касалась текста законопроекта в целом. Некоторые положения этого проекта, взятые отдельно, были признаны приемлемыми, но сочетание их с другими статьями Конституции представляло серьезную проблему. По мнению Комиссии не был полностью соблюден принцип разделения властей, и не были сбалансированы отношения между исполнительной и законодательной властями.

Комиссия приняла участие в поиске общеприемлемого проекта конституционной реформы. Молдавские власти создали специальную согласительную комиссию из представителей Президента и Парламента, в обязанность которой входила подготовка единого проекта конституционной реформы. Этот орган активно сотрудничал с Венецианской Комиссией при разработке законопроекта.

В 2002 г. на 51 пленарном заседании Венецианская Комиссия одобрила заключение[43] относительно законопроекта по Конституционному суду и соответствующим поправкам Конституции Республики Молдовы, в котором отмечалось, среди прочего, что ряд положений этого законопроекта может втянуть Конституционный суд в политику и поэтому должны быть исключены из проекта.

Так, например, по мнению Комиссии законопроект содержит слишком много процедурных деталей, которые скорее более уместны во внутренних правилах процедуры суда, чем на уровне закона. При предложенной редакции закона для изменения даже незначительных деталей в процедуре суда было бы необходимо вмешательство Парламента, то есть имеет место риск политического вмешательства в действия Суда.

Взаимодействие Венецианской Комиссии с Российской Федерацией началось с 1993 года.

На 15 пленарном заседании ЕК (Варшава, 21 – 22 мая 1993 г.) был представлен для экспертизы президентский проект Конституции Российской Федерации, а затем – проект, одобренный 12 июля 1993 г. Конституционным совещанием.

На 18 пленарном заседании ЕК (Венеция, 25 – 26 февраля 1994 г.) представитель РФ Н.В. Витрук сообщил Комиссии о результатах голосования по проекту Конституции, состоявшегося 12 декабря 1993 г.

К данному заседанию Секретариат Комиссии по просьбе Комитета министров Совета Европы подготовил проект заключения Комиссии о Конституции Российской Федерации. Такая просьба была связана с подготовкой вопроса о приеме России в члены Совета Европы.

Проект заключения был абсолютно «сырым», например, в нем упоминался некий мифический «конституционный совет», не предусматривавшийся ни одним из проектов Конституции, утверждалось, что судьи Конституционного суда РФ назначаются президентом (на самом деле в соответствии с ч. 1 ст. 128 Конституции Судьи Конституционного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации).

В результате проект подвергся серьезной доработке и на 19 пленарном заседании ЕК (Венеция, 13 – 14 мая 1994 г.) был утвержден окончательный текст Заключения[44] Комиссии о Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г.

Тем не менее, и это, переработанное, заключение сохранило ряд серьезных ошибок и утверждений, не соответствующих содержанию Конституции РФ.

В заключении говорится о том, что Российская Конституция, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993, не вызывает никаких серьезных вопросов относительно его соответствия с принципами демократического государства, управляемого законом и уважающего права человека.

Среди самых важных наблюдений, сделанных Комиссией, кроме некоторых замечаний чисто технического характера, можно отметить следующие:

-        главной конституционной проблемой в России представляется борьба между исполнительным и законодательным органами. Разделение власти не является проблемой, хотя остается чрезвычайно важным;

-        будет ли Конституционный Суд исполнять свои функции должным образом? Хорошо ли регламентирован данный институт? Не слишком ли много в нем судей? Интерпретация конституции столь же важна как ее формулировка. Именно поэтому Конституция и независимость Конституционного Суда является критической проблемой в текущих дебатах;

-        кто интерпретирует Конституцию в качестве последней инстанции? Парламент? Суды? Конституционный совет? Президент назначает «конституционных» судей (так в оригинале - см. выше). Таким образом, он обладает значительной властью, а одним из оплотов демократии является независимая судебная власть.

-        российская Конституция очень детализирована, отражая попытку предусмотреть все. Хорошо ли это? Существует две школы конституционной мысли: одна считает необходимым включать в основной закон максимально возможное количество правовых норм, в то время как другая полагает, что необходимо установить лишь основные принципы и положиться в остальном на нормальное развитие Конституции. Это - старые дебаты. Каждая страна выбирает ее собственный стиль составления ее Конституции.

-        теория законодательной власти в федеративных государствах уже не является тем водонепроницаемым отсеком, каким она была в 19-ом столетии. Наложения становятся неизбежными; на практике имеет место вмешательство различных отраслей власти в деятельность друг друга.

После того, как Венецианская Комиссия издала определенное количество документов[45], связанных с Чеченской республикой, контакты между РФ и Комиссией фактически были свернуты.

Тем не менее, Государственная Дума рекомендовала правительству рассмотреть вопрос о вступлении Российской Федерации в Венецианскую комиссию. В постановлении ГД «О сотрудничестве с Парламентской Ассамблеей Совета Европы» принятом 07.03. 2001 по инициативе членов делегации Федерального Собрания РФ в ПАСЕ и представителей комитета Госдумы по международным делам, подтверждена заинтересованность в «продолжении конструктивного взаимодействия с Советом Европы на основе взаимного уважения и равноправия в целях укрепления демократической стабильности, обеспечения верховенства права и соблюдения прав человека на европейском континенте». Госдума заявила о необходимости активизировать работу по реформированию правовой системы РФ и присоединению России к международно-правовым актам Совета Европы.

Госдума заявила о своей готовности продолжить конструктивный диалог с ПАСЕ о ситуации на Северном Кавказе, «исходя из задачи скорейшей нормализации общественно-политической и социально-экономической обстановки, обеспечения соблюдения прав человека в Чеченской Республике, оказания действенной помощи перемещенным лицам».

По предложению Министерства иностранных дел, согласованным с Министерством юстиции, Министерством финансов и Конституционным Судом Российской Федерации, Постановлением Правительства РФ от 27.10.2001 N 748 Российская Федерация присоединилась к частичному соглашению 1990 года, учреждающему Европейскую комиссию за демократию через право.

Названным Постановлением Правительства РФ Министерству финансов РФ поручено предусматривать при формировании проекта федерального бюджета на соответствующий год необходимые ассигнования по разделу «Международная деятельность» для уплаты членских взносов Российской Федерации в бюджет Венецианской комиссии по минимальной шкале взносов, установленных для государств - членов Совета Европы.

Министерству иностранных дел РФ было поручено оформить с 1 января 2002 г. членство Российской Федерации в Венецианской комиссии и производить ежегодно уплату членских взносов в ее бюджет.

Интересно, что с определенного момента Комиссия в своих документах (в том числе в их названиях) стала указывать на то, что Чеченская республика является субъектом Российской Федерации. В качестве примера можно привести Комментарии[46] к законопроекту о парламенте Чеченской республики.

По запросу Комитета мониторинга ПАСЕ Венецианская Комиссия подготовила заключение[47] относительно того, соответствуют ли предусмотренные Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» текущие функции и структура Прокуратуры РФ европейским стандартам.

На членов Комиссии произвела «подавляющее впечатление организация, которая является все еще слишком большой, слишком мощной, совершенно нетранспарентной, осуществляющей слишком много функций, которые фактически и потенциально пересекаются со сферой других государственных учреждений». Отмечено, что в прокуратуре РФ функция наблюдения преобладает над функцией судебного преследования, что несмотря на ее полномочия, прокуратура остается уязвимой со стороны президентской и другой политической власти. Строго иерархическая структура прокуратуры, концентрация власти в руках Генерального прокурора РФ по мнению Комиссии укрепляет это беспокойство. Комиссия считает, что пока ситуация не изменится, система не исполняет Рекомендацию (2000) 19[48] и вызывает серьезное беспокойство относительно совместимости с демократическими принципами и верховенством закона.

Важную часть работы Венецианской Комиссии составляет сотрудничество с Украиной. Многократно выносились на обсуждение следующие темы:

-        пересмотр и принятие конституции;

-        судебная система.

-        отмена смертной казни;

-        конституционный суд;

-        конституционный референдум;

С 1992 года Комиссия активно участвовала в работе над новой редакцией Конституции Украины. В ходе процесса конституционных преобразований в мае 1995 года был принят закон о полномочиях центральных и местных органов власти. Вопрос о его соответствии действовавшей тогда Конституции 1978 года был решен благодаря заключению Конституционного соглашения между Президентом и Парламентом.

В своем заключении[49] о современной конституционной ситуации на Украине, сложившейся после подписания Конституционного соглашения между Верховным Советом и Президентом Украины, Венецианская Комиссия сочла, что этот документ отражает особенности переходного периода и во многих отношениях является очень прогрессивным. Однако положения, которые в дальнейшем лягут в основу конституционного законодательства Украины, должны иметь более стабильную правовую основу в области прав человека, независимости судебной власти и полномочий прокуроров. Кроме того, должны быть определены те базовые принципы, которые не смогут быть изменены в одностороннем порядке участниками политического процесса.

Члены Комиссии также выступали с комментариями по предварительному проекту Новой конституции, подготовленному в 1995 году. Позднее этот вариант проекта был пересмотрен. В заключении[50] по новому проекту Конституции Украины Комиссия пришла к выводу, что по сравнению с предыдущими проектами данный текст представлял собой существенный шаг вперед. Однако некоторые аспекты этого документа, такие как статус Крыма, защита прав юридических лиц, применение смертной казни, гарантии социальных прав и президентские полномочия, должны были быть еще уточнены.

По запросу Парламентской Ассамблеи Венецианской Комиссии было далее предложено представить заключение по проекту Конституции Украины (текст, одобренный Конституционной комиссией 11 марта 1996 г.) после ее принятия.

В своем заключении[51] Комиссия констатировала, что в окончательной редакции Конституции были учтены многие замечания, которые она сформулировала в ходе работы над этим документом. Особо высоко Комиссия оценила главу об общих принципах, содержащую основные положения о правовом государстве, а также главу о правосудии, гарантирующую независимость судебной власти. Было также положительно расценено создание Конституционного суда, действующего на постоянной основе и в полном соответствии с судебной практикой новых демократий, которая должна защищать конституционные основы нового правового порядка.

В заключении отмечается, что конституционный перечень прав человека весьма обширен. В качестве положительного момента отмечено, что случаи возможного ограничения основных прав представлены постатейно, а не на основе общей ограничительной оговорки. Между тем Комиссия считает, что не проведено четкого разделения между непосредственно применяемыми свободами и социальными правами, требующими законодательного регулирования. Комиссия выразила свое глубокое сожаление в связи с отсутствием прямого запрета смертной казни. Комиссия положительно оценила то, что в конституции более не содержится излишне радикальной концепции прямой демократии и предоставлено место народной инициативе. В окончательной редакции Конституции положения, относящиеся к статусу автономной республики Крым, представлены точнее, чем в предыдущей, однако в связи с отсутствием необходимых документов Комиссия не смогла определить, наделен ли Крым собственными полномочиями.

Комиссия сделала вывод о том, что хотя Конституция Украины и устанавливает сильную исполнительную власть во главе с президентом, обладающим широкими полномочиями, она достаточно сбалансирована, чтобы избежать злоупотреблений властью. В Конституции прочно закреплены принципы правового государства. Создание демократических территориальных образований, ключевая роль, отводимая Конституционному суду, должны, по мнению Комиссии, способствовать укоренению демократической культуры на Украине.

В проекте данного заключении[52] отмечалось, что любая Конституция - политический документ и что она всегда будет плодом политического компромисса. Поэтому естественно, что такой текст содержит условия, частично вдохновленные предыдущими традициями, которые не удовлетворяют иностранных юристов. Касательно представленного проекта это относится ок разделу о правах человека с его обширным и недифференцированным каталогом социальных и экологических прав. Конституция отражает выбор Украиной полупрезидентской системы, и существующие условия, как представляется, способствуют учреждению и функционированию устойчивых демократических институтов. Также Комиссию особенно порадовало, что «прокуратура больше не осуществляет общий надзор, которым она наслаждалась при советской модели». (Эта позиция Комиссии получила развитие в заключении[53], одобренном Комиссией на ее 68 сессии в октябре 2006 года).

Пятой Сессией Верховной Рады Украины 28 июня 1996 Конституция Украины была принята.

В итоговом заключении[54]по Конституции Украины, одобренном в марте 1997 года, Комиссия с удовлетворением отметила, что довольно длительный период, который потребовался Украине для принятия конституции, использовался для непрерывного улучшения ее текста, и что принятый в результате текст конституции, учитывает многие комментарии, сделанные Комиссией по более ранним проектам. С другой стороны, некоторые положения Конституции, по мнению Комиссии, остаются неудовлетворительными с юридической точки зрения. Эти несоответствия имеют политические причины и могут объясняться имевшейся необходимостью достигнуть для принятия Конституции политического компромисса. При внесении в Конституцию последующих изменений Украина должна принять во внимание мнение Комиссии, так же как и стандарты Совета Европы.

В 2003 г. по поручению Парламентской Ассамблеи Совета Европы Комиссия рассмотрела три законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины и дала по ним заключение[55]. Данные законопроекты касались, в том числе, перераспределения полномочий между Парламентом и Президентом. Комиссия признала необходимость и приветствовала усилия украинских властей, направленные на усовершенствование системы управления и приведения её в соответствие с демократическими стандартами. Вместе с тем, она отметила, что в данном случае предложения в изученных проектах не только не решают проблемы, но и представляют собой шаг назад в процессе конституционных реформ.

По получению заключений Комиссии, украинские законодатели решили отказаться от ряда предложенных ранее нововведений, критикуемых Комиссией. Помимо этого, предложение по изменению Конституции не набрало необходимого большинства голосов в Парламенте.

В 2004 Комиссия сделала заключение[56] относительно процедуры внесения изменений в Конституцию Украины. В последнем документе указывается, что поправки должны вноситься на основании и в соответствии с действующей Конституции Украины.

В июне 2005 Комиссия приняла заключение[57] по поправкам в Конституцию Украины, внесенным в декабре 2004 года. В указанном заключении говорится, что многие комментарии Комиссии были учтены, однако Комиссия полагает, что для приведения закона о поправках в соответствие с принципами демократического плюрализма и верховенства закона, закон должен быть усовершенствован. Принятие дальнейших поправок к Конституции на основе соображений, сформулированных Комиссией, по ее мнению улучшило соответствие украинской Конституции принципам представительной демократии и верховенства закона. По мнению Комиссии, принятие таких дальнейших поправок послужило бы дополнительным свидетельством готовности новых украинских властей улучшить состояние демократии и верховенства закона в их стране.

В 2000 году по запросу ПАСЕ Венецианская Комиссия подготовила заключение[58] о проекте закона Украины о судебной системе.

Комиссия приветствовала стремление авторов законопроекта создать судебную систему, основанную на принципе независимости судов от исполнительной власти. В то же время она признала, что в представленном ей на изучение проекте данная цель еще не достигнута, и что представляется необходимой его тщательная доработка. В частности, по мнению Комиссии, должны были быть пересмотрены правила о назначении судей с тем, чтобы Высший Судебный Совет участвовал в этом процессе; должны быть пересмотрены положения о строгой иерархии, когда вышестоящие инстанции могут давать «рекомендации или разъяснения» нижестоящим судам. Как отметила Комиссия, военные трибуналы наделены слишком широкими полномочиями. С точки зрения Комиссии было бы уместным отказаться от судов (арбитражей) в области экономических споров, созданных еще в советские времена.

После принятия Конституции Украины стали возникать важные вопросы, связанные с ее толкованием. По запросу Парламентской Ассамблеи Комиссия в 1998 году подготовила заключение[59] о конституционных аспектах смертной казни на Украине.

Комиссия пришла к выводу, что смертная казнь противоречит Конституции Украины, принимая во внимание, в частности, отсутствие правовой базы, разрешающей смертную казнь; то значение, которое в украинской Конституции придается праву на жизнь; а также стремление общеевропейского общественного порядка к отмене смертной казни.

В 1997 году Комиссия также подготовила заключение[60] относительно закона о Конституционном суде Украины. Комиссией было особо отмечено, что введение в закон возможности индивидуального обращения в Конституционный суд представляет значительный прогресс на пути защиты личных прав граждан на Украине. В то же время, по мнению Комиссии было бы желательно предусмотреть положения о возможности обращения в Конституционной суд судьями других инстанций, а также положения об участии сторон в рассмотрении дел.

По запросу министра юстиции Украины (и члена Комиссии) на 67 сессии в июне 2006 года Комиссия приняла заключение[61] о возможности усовершенствований конституции и законодательства, гарантирующих непрерывное функционирование конституционного суда Украины. В заключении указывалось, что для предотвращения перерывов в функционировании конституционного суда (имевших место на практике) необходимо принятие конституционных и законодательных поправок, нацеленных на усовершенствование украинского законодательства в этом отношении, в частности, создание гарантий в случае отказа конституционно уполномоченной власти назначить (или выбрать) новых судей.

По запросу Парламентской Ассамблеи и Генерального Секретаря Совета Европы в марте 2000 года Комиссия сделала заключение[62] по Конституционному референдуму в Украине.

Проведение референдума по народной инициативе было вызвано острым политическим конфликтом между президентом и парламентом страны. На всенародное голосование было вынесено шесть вопросов о пересмотре конституции с целью ограничить полномочия парламента. В итоге Комиссия сочла, что референдум не повлек – и не мог повлечь – за собой прямого изменения украинской конституции, и что сама возможность проведения этого консультативного референдума была под вопросом. К тому же конституционность самого президентского указа, подталкивающего участников референдума к положительному ответу, была весьма сомнительной.

Содержание предложенных изменений было отчасти несовместимым с положениями конституции и к тому же противоречило международным нормам, так как слишком грубо нарушало правовое равновесие в пользу президента и в ущерб парламенту, в частности, позволяя избирателям выразить недоверие действующему парламенту и ограничивая парламентский иммунитет. При анализе каждого из вопросов был выявлен целый ряд противоречий и несоответствий.

Конституционный суд Украины высказался в том же ключе, что и Комиссия, признав не соответствующими конституции два вопроса, и решив, что даже если по остальным вопросам граждане выскажутся за предложенные изменения, результат референдума не приведет к прямому изменению Конституции. Тем не менее, государственные органы должны будут обязательно изучить эти предложения и принять решения по их реализации в строгом соответствии с главой Конституции Украины о внесении конституционных изменений.

По результатам референдума Комиссия также вынеслва заключение[63], в котором с удовлетворением отнеслась к обязательству Президента Украины придерживаться установленных конституционных процедур изменения Конституции, а также не распускать Верховную Раду, если она не согласитсяся на предложенные президентом конституционные поправки. В заключении подчеркивается необходимость принятия новых правил о референдумах. Также Комиссия считает, что если бы проект, представленный Президентом Украины, был одобрен Верховной Радойбез учета поправок, предложенных Комиссией, это могло бы вызвать серьезные проблемы отношении демократии, верховенства закона и равновесия сил.

2.1.2.9. Южная Африка 

Интересы Венецианской Комиссии выходят далеко за рамки европейского континента. Примером этому служит сотрудничество между Венецианской Комиссией и Южной Африкой.

Оно стало возможным благодаря падению режима апартеида, которое началось в 1990 году с освобождения из 27-летнего заключения Нельсона Манделы, и было закреплено 17 июня 1991 года упразднением режима апартеида и отменой последних законов о расовой дискриминации.

В январе 1991 между политическими партиями начались консультативные переговоры о введении демократической многорасовой политической системы. В 1993, в ходе переговоров, проведенных в июне-июле, была согласована дата проведения первых в истории страны многорасовых выборов – 27 апреля 1994. В этот день южноафриканцы избрали депутатов временного парламента, который должен был разработать новую постоянную конституцию. Временная конституция, предусматривающая создание многорасового демократического государства, была ратифицирована в декабре 1993 и вступила в силу 27 апреля 1994.

В октябре 1996 Конституционное собрание одобрило новую конституцию ЮАР, которая вступила в силу 4 февраля 1997. Честь создания этого документа принадлежит Рольфу Мейеру и Сирилу Рамафозе. Одной из важнейших частей конституции стал «Билль о правах», в основу которого лег одноименный американский документ.

В рамках сотрудничества с Южной Африкой Комиссией были рассмотрены следующие вопросы:

-        демократия и конституционное право;

-        отношения между различными уровнями государственной власти.

В разгар конфликта между Африканским Национальным Конгрессом и Партией Свободы Инката международное сообщество предложило свою помощь для выхода из создавшегося тупика. В апреле 1994 года три международных посредника - бывший Госсекретарь США Генри Киссинджер, лорд Каррингтон (Великобритания) и Председатель Венецианской Комиссии Антонио Ла Пергола – посетили Южную Африку с целью подготовить предложения для разрешения этого конфликта конституционным путем.

Эти первые контакты привели в 1996 году к заключению договора о сотрудничестве между Советом Европы и Южной Африкой в области демократии и конституционного права при финансовой поддержке швейцарских властей.

В рамках этого договора Конституционный суд, южноафриканская Комиссия по правам человека, Южноафриканский университет (ЮНИСА) и Департамент конституционного развития непосредственно участвовали в программе «Демократия: из теории – в жизнь» (осуществляемой при поддержке швейцарского Федерального департамента иностранных дел).

Совместная деятельность Венецианской Комиссии и Южной Африки дала начало развитию сотрудничества на региональном уровне.

Благодаря финансовой поддержке властей Швейцарии и Норвегии, Венецианская Комиссия способствует развитию сотрудничества в области конституционного права между государствами южной части Африки, что могло бы привести к появлению аналогичной Венецианской Комиссии организации и этой части континента. Комиссия уделяет особое внимание сотрудничеству между конституционными и верховными судами этого региона. Итогом работы Венецианской Комиссии в этой области явилось создание Комиссии Южноафриканских Судей (КЮС), инаугурация которой состоялась 7 декабря 2003 года в Йоханнесбурге.

Одна из основных конституционных проблем, стоящих перед Южной Африкой - необходимость взаимодействия между органами государственной власти различных уровней: национальными, провинциальными и местными. Эти так называемые «внутриправительственные» отношения в прошлом не получили достаточного внимания со стороны учёных страны. В первую очередь, с целью обмена мнениями между Южноафриканскими и европейскими специалистами в данной области, был организован ряд семинаров и учебных визитов.

В последствии, Южноафриканский Департамент конституционного развития выдвинул предложение о создании кафедр «внутриправительственных» отношений в двух южноафриканских университетах, расположенных в городах Наталь и Форт-Хейр.

Это предложение было с энтузиазмом встречено Венецианской Комиссией и поддержано швейцарским Федеральным департаментом иностранных дел. С этой целью была создана программа, которая позволила южноафриканским экспертам обменяться опытом с их коллегами из европейских стран (Германии, Испании, Италии, Швейцарии), имеющих сходные правовые системы.

Такая практика взаимно обогатила сотрудничающие стороны. Венецианская Комиссия с большим интересом следила за происходящими конституционными преобразованиями в Южной Африке и использовала южноафриканский опыт при решении проблем конституционного строительства в Европе. Например, доводы, приведенные южноафриканским Конституционным судом в его решении о неконституционности смертной казни, неоднократно цитировались Венецианской Комиссией в заключениях по сходным проблемам, касающимся европейских конституций.

Таким образом, Комиссия принимала участие в процессе конституционных переговоров, которые привели к принятию южноафриканской Конституции в 1996 году, однако в разработке текста конституции не участвовала.

Секретарь Венецианской Комиссии Джанни Букиккио в одном из интервью заметил, что в Южной Африке после отказа от апартеида была выработана одна из лучших конституций в мире, и сейчас ЮАР не нуждается в помощи Комиссии.

 

 Венецианская Комиссия активно работает в сфере избирательного права. Она, в частности, выносит заключения по проектам законов о выборах. Наиболее типичным примером тому может служить сотрудничество с Албанией.

В 1997 Комиссия она участвовала в подготовке нового закона о парламентских выборах, принятие которого способствовало бы нормальному проведению досрочных парламентских выборов, необходимость которых назрела из-за политического кризиса. В 2000 году Комиссия приняла участие в заседании круглого стола под председательством ОБСЕ, целью которого был поиск приемлемой редакции нового избирательного кодекса, регулирующего порядок выборов и голосования в соответствии с положениями новой конституции.

Результатом стали совместные рекомендации Комиссии и БДИПЧ ОБСЕ, одобренные Советом по демократическим выборам[64] и совместное заключение Комиссии и БДИПЧ ОБСЕ[65], в котором указывается, что Избирательный кодекс Албании обеспечивает адекватные основания для того, чтобы провести демократические выборы, однако обладает рядом недостатков, не устраненных несмотря на замечания Комиссии.

В 1997 году Комиссии также было поручено написать первый проект закона о выборах в Боснии и Герцеговине.

Комиссия тесно сотрудничает с Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека. Большинство заключений, относящихся к избирательному праву того или иного государства, разработаны этими двумя организациями совместно.

Комиссия регулярно сотрудничала в области избирательного законодательства с такими странами как Албания, Армения[66], Азербайджан[67] и Украина[68]. На менее постоянной основе она также работала со многими другими государствами, в частности, со швейцарскими кантонами[69], а также с Молдовой[70], с Румынией[71] и с Бывшей Югославской Республикой Македония[72].

Помимо собственно выборов Венецианская комиссия занимается также вопросами, связанными с проведением референдумов. В качестве примера можно привести заключения Комиссии в связи с проведением референдумов на Украине[73] и в Черногории[74]

С 2002 года деятельность Комиссии в области избирательного законодательства осуществляется в том числе в рамках Совета по демократическим выборам (см. ниже).

Венецианская Комиссия также проводит семинары, курсы повышения квалификации, дает консультации в области избирательного права. В целях обеспечения правовой стабильности и обогащения европейского наследия в области избирательного права Венецианская Комиссия и Совет по демократическим выборам разработали принципы европейского избирательного наследия, в частности, Свод рекомендательных норм при проведении выборов, а также другие дополняющие его рекомендации (см. ниже).

Совет по Демократическим Выборам был создан в 2002 году. В состав Совета вошли представители Венецианской Комиссии, Парламентской Ассамблеи и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Для участия в работе Совета по демократическим выборам в качестве наблюдателей были приглашены Европейский Парламент, Европейская Комиссия, Бюро по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ) и Парламентская Ассамблея Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы.

Совет по демократическим выборам анализирует заключения и исследования Венецианской комиссии в области избирательного права перед их рассмотрением на пленарных заседаниях Комиссии.

В сферу деятельности Совета входит, прежде всего, изучение транснациональных тем. Помимо Свода рекомендательных норм по проведению выборов, Совет провёл, например, сравнительное исследование по референдумам в Европе[75]. Члены Совета разработали ряд докладов[76] по ограничениям избирательных прав (в национальном праве и в соответствии с Европейской Конвенцией по правам человека), а также доклад[77] по правилам проведения выборов и по возможным действиям, способствующим участию национальных меньшинств в процессе принятий решений в европейских странах.

В рамках работы по участию в общественной жизни лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, Венецианская комиссия разработала аналитическую справку[78] «Избирательное право и национальные меньшинства». В тексте подчеркивается, что лишь немногие государства предусматривают специальные правила о представительстве национальных меньшинств в выборных органах власти. Изучение вопросов участия представителей меньшинств в выборных органах, например, в работе национальных парламентов, требует детальной проработки общих вопросов избирательного права, в частности, влияния избирательных систем на представительство политических групп.

Участие представителей национальных меньшинств в общественной жизни через выборные органы обеспечивается не столько посредством применения специальных положений в отношении меньшинств, сколько применением общих положений и принципов избирательного права. Последние могут быть, при необходимости, разработаны таким образом, чтобы увеличить шансы на успех кандидатов - представителей национальных меньшинств.

Совет по демократическим выборам работает также над другими вопросами общего характера, такими, например, как избирательные стандарты[79] и системы[80], электронное голосование и голосование на расстоянии[81], а также над созданием базы данных, содержащей, в частности, избирательное законодательство государств-участников Совета Европы.

Кроме того, Совет по демократическим выборам изучает проекты заключений и рекомендаций Венецианской комиссии в области избирательного законодательства. Так, в 2005 году Совет принял заключения по избирательным законодательствам Армении, Азербайджана, Грузии, Молдавии и Украины. Работа над большинством заключений велась совместно с ОБСЕ/БДИПЧ. 

Одной из основных задач Совета по демократическим выборам было принятие Свода рекомендательных норм при проведении выборов[82], в основу которого легли общеевропейские нормы в области избирательного права. Эти нормы состоят, прежде всего, в соблюдении таких классических конституционных принципов в сфере избирательного права, как гарантия проведения всеобщих, равных, свободных, тайных и прямых выборов, а также периодичность проведения выборов. Свод рекомендательных норм определяет условия, необходимые для соблюдения таких норм, как уважение основных прав и свобод, стабильность избирательного законодательства и гарантии по процедуре проведения выборов, в частности, проведение голосования независимым органом, существование процедуры обжалования и эффективная система наблюдения за выборами.

Свод рекомендательных норм при проведении выборов является основополагающим документом, направленным на гармонизацию норм в области избирательного права и служащим референцией при анализе процесса проведения выборов. Свод был принят Советом по демократическим выборам и Венецианской Комиссией, а также одобрен Парламентской Ассамблеей Совета Европы и Конгрессом местных и региональный властей Европы. В Декларации, принятой на уровне Министров иностранных дел, Комитет Министров Совета Европы также выразил свою поддержку в отношении Свода.

Свод рекомендательных норм при проведении выборов предназначается как специалистам по выборам (членам избирательных комиссий, исследователям), так и наблюдателям, политическим деятелям и рядовым избирателям.

По запросу Парламентской Ассамблеи Совета Европы в 2003 году Совет по демократическим выборам совместно с ОБСЕ/ БДИПЧ разработал Руководящие принципы оценки выборов и анкету по наблюдению за выборами[83], которая может быть адаптирована наблюдающими организациями применительно к каждым конкретным выборам. Данная анкета позволяет наблюдателям наиболее точно оценить весь комплекс критериев по организации и проведению выборов, включая открытие избирательного участка, проведение голосования, подсчёт голосов.

В 2001 году Венецианской комиссией приняты Основные положения о конституционном референдуме на государственном уровне[84], которые устанавливают минимальные требования к обеспечению проведения референдума с соблюдением принципов демократии и верховенства закона. В Основных положениях определены следующие критерии референдума: единство формы, единство содержания, необходимость соблюдения норм международного права и уставных принципов Совета Европы (демократия, права человека и верховенство закона) при пересмотре конституционного законодательства. Для обеспечения свободы волеизъявления вопрос, поставленный на голосование, должен быть ясным и не должен содержать рекомендаций по ответу; избиратели должны получать объективную информацию путем рассылки текстов и разъяснительных статей, отражающих не только точку зрения властей, но и мнение оппозиции. Должны обязательно соблюдаться такие принципы общеевропейского наследия в области избирательного права, как равное право доступа к пунктам проведения голосования, доступ средств массовой информации и осуществление судебного контроля.

В 2003 году Советом по демократическим выборам был принят Информационный документ для избирателей[85], который дает общее представление о сведениях, которые государственные власти могут предоставлять избирателям. Этот документ может быть в дальнейшем доработан с учетом особенностей каждого государства, как например, в Грузии в 2003 и 2004 годах, когда было переведено и распространено более 300 000 его копий.

В рамках объединенной программы Венецианской Комиссии и Европейской Комиссии «Демократия через свободные и справедливые выборы» в сотрудничестве с Бюро Демократических Институтов и Прав Человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ) создана база данных «VОТА». Она представляет собой собрание законодательства, отражающее избирательное законодательство государств-членов Совета Европы и других государств, участвующих в работе Венецианской комиссии, например, Канады и Кыргызстана. В настоящее время «VОТА» содержит законы сорока девяти государств, конституционные положения, а также заключения и исследования Венецианской комиссии в области избирательного права.

Тексты базы данных «VОТА» доступны на английском или на французском языках, ее сайт: http://www.venice.coe.int/VOTA/en/start.html.

Венецианская Комиссия регулярно организует семинары в области избирательного законодательства (более подробно о семинарах UniDem – см. разд. 2.4 данного издания) и проводит консультации в отдельных странах.

Например, в представленных на Семинаре по европейским стандартам в области избирательного законодательства в европейском конституционализме (София, 28 -29 мая 2004 года) докладах поднимались такие фундаментальные темы, как достоинства и недостатки различных избирательных систем, судебная практика высших национальных судов по спорам в избирательном процессе, участие иностранных граждан в избирательном процессе на местном уровне, избирательные права лиц с двойным гражданством и пути развития избирательного права в рамках Европейского Союза.

Семинар по организации выборов независимыми органами (Белград, 24 – 25 июня 2005 года) был в основном предназначен для избирательных комиссий стран Центральной и Восточной Европы. В рамках семинара были обсуждены следующие темы: состав и работа избирательных комиссий; направления деятельности и компетенция избирательных комиссий; прозрачность и независимость избирательных комиссий в день проведения голосования и после него. Кроме того, по мнению Комиссии, проведение семинара способствовало распространению принципов и надлежащей практики избирательного права, дающих возможность для обмена соответствующими информацией и опытом органам, проводящим выборы.

Венецианская Комиссия организует курсы повышения квалификации по организации выборов, предназначенные, прежде всего, для лиц, занимающихся применением избирательного права. Целью данных курсов является изучение механизмов, гарантирующих практическое применение принципов европейского избирательного наследия. Подобные курсы проводились, в частности, в Албании, Армении, Азербайджане, Грузии, Молдавии и Украине.

Так, например, в рамках предстоящих 6 ноября 2005 года выборов Венецианской Комиссией совместно с Центральной избирательной комиссией Азербайджана в сентябре 2005 года в Баку были организованы Курсы в области избирательного права, в ходе которых были рассмотрены следующие темы: предвыборный период; права и обязанности кандидатов и представителей/делегатов кандидатов в предвыборный период и в день выборов; права и обязанности членов избирательных комиссий; права и обязанности местных и международных наблюдателей в день выборов и в период всего избирательного процесса; день выборов, процедура голосования, права и обязанности членов избирательных участков; подсчет голосов и объявление результатов выборов; судебные споры.

По мере надобности Венецианская комиссия может консультировать национальные органы власти по вопросам применения избирательного законодательства.

Так, например, в 2003 году Венецианская Комиссия провела консультации с Конституционным судом Армении по проблеме оспаривания результатов выборов, возникшей на следующий день после проведения президентских выборов 19 февраля и 5 мая 2003 года. В 2003 году Комиссия также провела консультации с Центральной избирательной комиссией Грузии (по вопросам парламентских выборов, состоявшихся 2 ноября 2003 года, а также в связи с проведением досрочных президентских выборов в январе 2004 года и парламентских выборов в марте 2004 года) и Республики Аджарии в июне 2004 года. В сентябре-октябре 2005 года по запросу новой Центральной избирательной комиссии Грузии Венецианская комиссия предоставила в ее распоряжение эксперта по избирательному праву, который консультировал руководство избирательных комиссий по юридическим и техническим аспектам подготовки и проведения будущих выборов.

По словам Д. Букуиккио, Секретаря Венецианской Комиссии, темпы развития конституционного правосудия показывают растущую значимость и новаторство конституционного правосудия в современной Европе. Конституционное правосудие неразрывно связано с принципами правового государства и защитой прав человека и основных свобод. Как результат, трудно переоценить вклад конституционных судов и судебных органов с аналогичными полномочиями в процессы демократизации, охватившие в недавнем прошлом страны Восточной и Центральной Европы. Конституционное правосудие - одна из основных сфер деятельности Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия).[86]

Сотрудничество Комиссии с конституционными судами осуществляется в рамках Совместного совета по конституционному правосудию, путем издания Бюллетеня конституционного правосудия, Базы данных «СODICES», функционирования Библиотеки и «Венецианского форума» а также проведения семинаров с участием конституционных судов.

В 1992 году Комиссия создала центр документации с целью поощрять взаимный обмен информацией между судебными органами и знакомить общественность с принятыми судебными решениями. Для этого была создана сеть корреспондентов по связи с конституционными судами и судебными органами с аналогичными полномочиями. Совместно с секретариатом Венецианской Комиссии они разработали системный указатель, а также правила презентации решений судов с тем, чтобы ознакомить читателя с основными моментами наиболее важных решений.

Трижды в год корреспонденты участвуют в подготовке Бюллетеня конституционного правосудия и обновлении компьютерной базы данных «CODICES». Эти два направления, а также библиотека и «Венецианский форум» являются основой деятельности Центра документации по конституционному правосудию.

Создание Совместного совета по конституционному правосудию (Joint Council on Constitutional Justice) придало, по мнению Комиссии, сотрудничеству между конституционными судами и Венецианской Комиссией, официальный статус.

В соответствии со ст. 3 Пересмотренного Устава Комиссии она сотрудничает с конституционными судами и аналогичными инстанциями на двусторонней основе через посредничество с объединениями, представляющими эти суды. В целях развития данного сотрудничества Комиссия может создать смешанный конституционно-правовой совет, включающий в себя членов Комиссии и представителей судов и их объединений, сотрудничающих с Комиссией. 

Совместный Совет по Конституционному Правосудию был создан в Ларнаке (Кипр) 31 мая 2002 года. Он не заменил Подкомиссию по конституционному правосудию, в деятельности которой участвуют корреспонденты конституционных судов и аналогичных судебных органов, а лишь дополнил ее.

Учреждение института сопредседательства Совместного совета, одновременно представляющего конституционные суды и Подкомиссию по конституционному правосудию, по мнению Комиссии, подчеркивает важность роли судебных органов, принимающих участие в этом сотрудничестве.

В Бюллетене конституционного правосудия (Bulletin on Constitutional Justice), издаваемом с января 1993 года, публикуются краткие изложения важнейших решений, получаемых Комиссией от конституционных судов и аналогичных судебных органов более чем пятидесяти стран, Европейского Суда по правам человека и Суда Европейских сообществ. Он издается три раза в год на английском и французском языках и содержит основные сведения о судебных решениях за четырехмесячный период. Информация поступает от корреспондентов, назначаемых самими судебными органами.

На русский язык были переведены следующие номера Бюллетеня:

-        Бюллетень конституционного правосудия. Описание судов;

-        Бюллетень конституционного правосудия. Европейский суд по правам человека. Часть 1 и 2.

В дополнение к периодическим номерам издаются также серии специальных выпусков бюллетеня, содержащие описание судов и законодательных основ их деятельности (отдельные статьи конституций и действующих законов), с тем, чтобы дать читателю представление о правовой базе, на основании которой суды выносят решения.

Вся информация, содержащаяся в специальных и обычных выпусках Бюллетеня конституционного правосудия (английское и французское издание) занесена в базу данных CODICES.

Целью Бюллетеня конституционного правосудия является развитие информационного обмена между судами и оказание помощи судьям при решении сложных правовых вопросов, которые зачастую возникают одновременно в нескольких станах. Комиссия считает, что такой обмен информацией и сотрудничество полезны не только недавно созданным конституционным судам Центральной и Восточной Европы, но и судебным органам других стран.

База данных «CODICES» содержит большое количество полных текстов судебных решений, кратко изложенных в Бюллетене конституционного правосудия, а также более 5000 полных текстов иных решений судов (в основном на английском и французском языках). Также база содержит тексты конституций стран, участвующих в проекте (на английском и французском языках). Помимо этого в CODICES включены все специальные выпуски Бюллетеня конституционного правосудия.

В настоящее время База функционирует в сотрудничестве с Ассоциацией конституционных судов, использующих французский язык (ACCPUF), Латиноамериканской Конференцией конституционного правосудия, сетью азиатских конституционных судов, Южноафриканской комиссией судей и Союзом арабских конституционных судов и советов.

В базе данных можно осуществлять поиск информации не только по отдельным государствам, но и по конкретным темам, таким, например, как свобода слова или презумпция невиновности.

CODICES существует на CD, а также в интернет-версии: http://www.codices.coe.int.

Бюллетень конституционного правосудия и база данных CODICES являются полезным инструментом в процессе сотрудничества между конституционными судами, а также ценным источником информации для всех интересующихся развитием конституционного права и правосудия в Европе и ряде неевропейских стран.

Бюллетень конституционного правосудия и база данных CODICES позволяют всем заинтересованным лицам получать информацию, доступную ранее лишь тем, кто имел в своем распоряжении специализированную библиотеку. Эти инструменты существенно облегчают работу специалистов, позволяют проводить сравнительные исследования, использовать зарубежную практику, в частности, в сфере защиты основных прав и свобод. Расхождения в конституционной судебной практике разных стран все чаще становятся результатом осознанного выбора, а не случайного стечения обстоятельств. Комиссия, считает, что свободное обращение информации является мощным двигателем «трансконституционализма», позволяющим различным судам перенимать у своих коллег опыт в области конституционного права.

Библиотека Центра документации по конституционному правосудию Венецианской Комиссии составлена исключительно из документов, предоставленных, главным образом, конституционными судами и судебными органами с аналогичными полномочиями.

«Венецианский форум» позволяет конституционным судам быстро и конфиденциально обмениваться последней информацией. Он представляет собой интернет-форум, который является открытым для уполномоченных представителей конституционных судов. Форум используется для обсуждения вопросов, возникающих в связи с деятельностью судов, и позволяет запрашивать информацию у других судов об аналогичных проблемах. Обычно представитель того или иного суда посылает свой запрос по электронной почте Секретариату Венецианской Комиссии, который, в свою очередь, направляет запрос всем другим представителям конституционных судов.

Полученные ответы направляются запрашивающему. Запросы и ответы излагаются на одном из официальных языков Совета Европы (английский или французский - чаще используется английский язык).

С целью укрепления позиций конституционных судов – гарантов конституционных прав и верховенства закона – с 1996 года Венецианская Комиссия организует совместные семинары и конференции с участием конституционных судов.

Семинары и конференции проводились в Армении, Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Грузии, Киргизстане, Латвии, Литве, Молдове, Польше, России, Румынии, Словакии, Украине, Франции, Хорватии, Эстонии и Южной Африке. На них рассматривались такие практические вопросы, как порядок рассмотрения дел в суде и финансирование судов, а также темы, затрагивающие основные принципы государственного права, такие, например, как разделение властей или независимость судей.

 

«Транснациональная» деятельность Венецианской Комиссии в области проведения сравнительных исследований национальных правовых систем и изучения правовой культуры сотрудничающих с ней государств, а также организация семинаров совместно с университетами и конституционными судами позволяет Комиссии вырабатывать наиболее общие правила, применимые к правовой системе демократического государства.

По большей части деятельность Комиссии затрагивает отдельные страны, однако в ее деятельности существует и такое направление, как исследование более общих вопросов, связанных с функционированием тех или иных демократических институтов в различных государствах, определение места таких институтов в системе европейского конституционного наследия, установление в связи с этим обязательных требований к национальному законодательству.

Семинары UniDem (УниДем - Университеты в поддержку Демократии) являются ключевым звеном данного направления деятельности Комиссии. Обычно на первом этапе семинара делается краткий обзор права в различных странах. На втором этапе реализуется сравнительный подход, что делает возможным определить наличие или отсутствие в законодательстве того или иного государства европейских конституционных ценностей. Третья стадия - гармонизация законодательства на основе рекомендаций Комиссии – в ряде случаев реализуется по результатам семинара.

Семинары, проводимые Комиссией, позволяют ей вступить в контакт, например, с определенным университетом, исследовательским центром или конституционным судом.

На семинарах представляются доклады о конкретных странах или обсуждаемых темах. Делая возможным обмен мнениями между ведущим специалистами политических и академических сфер, конституционных судов (или эквивалентных им органов), семинары имеют своей целью выработать общие нормы для демократических государств, в которых уважаются права человека и принцип верховенства закона.

Венецианская Комиссия по собственной инициативе или по запросу таких органов Совета Европы, как Парламентская Ассамблея, проводит сравнительные исследования и готовит доклады по таким «транснациональны» темам.

Среди тем, изученных Комиссией, можно отметить следующие:

Сравнительное исследование[87], проведенное Европейской Комиссией за демократию через право, дает представление о различных аспектах федерализма в Европе и Северной Америке. В документе отмечается, что проблемы федеративного и регионального государства особо актуальны в современном мире, где модель унитарного централизованного государства уже утратила доминирующую роль. Тенденция расширения полномочий составных частей государства стала одной из характерных особенностей конституционного развития последних лет. В этом исследовании Комиссия определяет общие черты федерализма, а также отмечает разнообразие и сложность его конституционных форм. В частности, Комиссия обращает особое внимание на распределение полномочий и взаимоотношения центральной власти государства и его субъектов.

В докладе[88] Комиссии о положении в федеративных и региональных государствах и странах, где отдельные территории обладают особыми формами автономии, были сделаны следующие выводы. В связи с развитием международных отношений, а также с перераспределением полномочий в пользу повышения международной роли субъектов федераций и регионов, их участие в международных отношениях и, особенно, в сотрудничестве в рамках различных конвенций становится все более актуальным. Тем не менее, национальные пути решения проблемы участия этих субъектов существенно различаются. Они варьируют от концентрации полномочий в области международных отношений в центральных органах до параллельности полномочий во внутренней и внешней политике.

Помимо заключения собственных международных договоров, субъекты федераций и регионы участвуют в разработке и применении договоров федерального государства. Когда это участие возможно на начальном этапе, оно принимает форму консультаций или, реже, участия в переговорном процессе. Участие в исполнении договоров зависит от внутреннего разделения компетенции между различными органами власти. Что касается участия субъектов в международных организациях, то оно развито значительно меньше по сравнению с сотрудничеством в рамках наднациональных образований. Последние обладают подлинными законодательными полномочиями, и для субъектов федераций и регионов участие в процессе принятия решений на уровне сообщества жизненно важно. Дискуссии о распределении полномочий, имеющем особое значение в рассматриваемых государствах, не могут не затрагивать сферу международных отношений.

В свете значительных политических изменений, произошедших в Европе за последние годы, вопрос о праве на самоопределение и праве на отделение в конституционном праве, который часто рассматривается в рамках международного права и, значительно реже, в контексте конституционного права, вновь стал актуален. В этой связи Комиссия отметила[89], что конституции, как основополагающие нормативные документы государств, как правило, против права на отделение. Наоборот, конституции настаивают на таких понятиях, как территориальная целостность, неделимость государства и национальное единство. В некоторых случаях эти принципы позволяют ограничить основные права и свободы. Как показывает судебная практика Европейского суда по правам человека, подобные ограничения должны, тем не менее, соблюдать принцип пропорциональности и применяться только в самых серьезных случаях.

Термин «самоопределение», в отличие от «отделения», часто используется в конституционном праве. Тем не менее, в конституционном праве нет общепризнанного толкования права на самоопределение, ни общего понятия о субъектах этого права, ни его содержания. К тому же, если право на самоопределение и упоминается в изученных конституциях, то последние не объясняют порядка его применения. Термин «самоопределение» в конституционном праве может относиться, например: к деколонизации, в тех редких случаях, когда этот вопрос еще актуален; к праву на независимость уже образовавшегося государства; к праву народов свободно определять политический статус и направление развития в границах государства (внутреннее самоопределение). Кроме того, внутреннее самоопределение может выражаться в утверждении основных прав и свобод коллективного характера, в частности, в области культуры, федерализма, регионализма и других форм местного самоуправления.

Урегулированию конфликтов было посвящено несколько семинаров.

Целью семинара[90] «Общество и конфликты: роль правосудия и демократии в разрешении конфликтов» (Блед, Словения, ноябрь 1999 года) являлись изучение характера и причин возникновения различных конфликтов и поиск правовых механизмов их разрешения. Участниками семинара были в основном эксперты по различным зонам конфликтов в Европе, особенно в юго-восточной ее части. Вслед за семинаром 29 и 30 ноября в Брдо состоялась «Конференция по вкладу конституционных положений в обеспечение стабильности на юго-востоке Европы». Были рассмотрены две основные темы: эффективность конституционных механизмов по защите прав человека и конституционные рамки распределения властных полномочий.

По первой теме было заявлено, что международные положения в области защиты прав человека должны быть предусмотрены внутренним правом, применяться и охраняться национальными органами власти. Была подчеркнута важность защиты специфических прав меньшинств на самом высоком уровне, то есть на уровне конституций. По вопросу о распределении властных полномочий было отмечено, что необходимо выработать четкие конституционные нормы о полномочиях различных институтов власти. В противном случае существует угроза возврата старого принципа единовластия через пробелы в действующей системе. Уравновешенные отношения между различными ветвями власти необходимы для демократического, ответственного и стабильного политического развития этих стран.

Комиссия также проводила множество других мероприятий в данной области. Так, например, Батуми (Грузия) 6 – 7 июля 2007 года состоялась конференция[91] “Юрисдикция конституционного суда и Европейского суда по правам человека в зонах конфликтов»

Специальный семинарбыл посвящен урегулированию конфликтов между федеральным государством и его субъектами, наделенными конституционным судом исполнительной властью. По результатам семинара была принята резолюция[92], в которой отмечалочь, что в начале ХХI имеет место процесс слияния века двух наиболее важных аспектов конституционного права: с одной стороны, конституционного правосудия, без которого конституция может считаться lex imperfecta[93], и с другой – федерализма и регионализма, в мире, где модель унитарного централизованного государства уже утратила доминирующую роль. В федеративных и региональных государствах, а также в государствах, субъекты которых наделены полномочиями в области исполнительной власти (автономии), конституционный суд должен служить гарантом мирного урегулирования разногласий, возникающих между центральным государством и его субъектами. В работе изложены варианты решения этой проблемы, которые были найдены в пятнадцати странах Европы и Северной Америки с учетом исторических и практических особенностей каждого государства.

Доклад[96] «Общие вспомогательные правовые рекомендации по урегулированию этнополитических конфликтов в Европе» показал, что положения об автономиях, регионализме, федерализме и даже о конфедерациях, а также о защите меньшинств, могут «уживаться» с принципом территориальной целостности государства. В тех случаях, когда сосуществуют несколько уровней управления, необходимо определить распределение полномочий: в первую очередь, базу для данного распределения, а также то, на каком уровне будут находиться «остаточные» полномочия. Во-вторых, полномочия должны быть дифференцированы (исключительные и неисключительные, полномочия принимать конституционные законы и т.д.); вместе с тем должен быть решен вопрос о симметрии распределения полномочий, а также вопрос, будут ли субъекты участвовать (на прямую или косвенно, например, через вторую палату парламента) в принятии решений государственного уровня (здесь аналогично должна быть выбрана симметричная или несимметричная модель). Также должен быть решен не менее важный вопрос о методах разрешения разногласий (по сути своей судебных или арбитражных) между центральной властью и субъектами. Наконец, при решении конфликтных ситуаций могут применяться и международные нормы.

Защита прав человека является одним из основных приоритетов деятельности Комиссии.

В 1998 году Венецианской Комиссией совместно с Университетом города Монпелье был организован семинар[97] «Принцип уважения человеческого достоинства». Новшеством семинара в изучении этой специфической темы стало сочетание традиционного представления национальных докладов с принципиально новым приемом: практическим заданием для конституционных судей из разных стран Европы и из Южной Африки разработать совместное решение по вопросу, относящемуся к фиктивному закону, «направленному на защиту несовершеннолетних моложе семи лет от преступлений на почве педофилии и на сведение к минимуму рецидивов».

Семинар[98], посвященный праву на справедливое судебное разбирательство (Брно, сентябрь 1999 г.), состоял из двух частей. В первой из них были представлены доклады о соответствии конституционного права ряда стран положениям Европейской конвенции по правам человека. Затем члены конституционных судов и аналогичных им органов примерно двадцати стран доказали на конкретных примерах близость подходов к этой проблематике в Европе и на других континентах, а также универсальность принципов справедливого судебного разбирательства.

Конференция «Защита прав человека в XXI веке» (Дублин, март 2000 г.) была посвящена, прежде всего, вопросу субсидиарности различных международных европейских организаций (Совета Европы, ОБСЕ, Европейского Союза) и субсидиарности внутри Совета Европы (Суда по правам человека, Комитета по предотвращению пыток, Комиссара по правам человека и т.д.). Особое внимание было уделено последствиям подготовки проекта Хартии основных свобод Европейского Союза. Были также изучены системы защиты основных прав и свобод в рамках ООН и Американской Конвенции о правах человека.

На 66 пленарном заседании 17-18 марта 2006 года Комсиссия одобрила заключение[99] о защите прав человека в критических ситуациях, в котором отмечалось, что защита национальной безопасности и общественной безопасности может оправдать ограничения некоторых прав человека, и даже ослабление некоторых обязательств по соблюдению прав человека. Ограничения прав и свобод человека должны, однако, регулироваться согласно закону и предпочтительно иметь основу в Конституции. Это является жизненной гарантией демократии и верховенства закона.

Должен быть найден баланс между национальной безопасностью, общественной безопасностью и общественным порядком, с одной стороны, и, с другой стороны, фундаментальными правами и свободами. Оценка справедливости и пропорциональности соотношения публичных и частных интересов должна определяться конкретной ситуацией и обстоятельствами. Суть, однако, заключается в том, что права или свободы не могут быть сокращены в их сущности. Внутренние суды должны иметь полномочия для рассмотрения подобных ограничительных мер и их законности, для их установления их соответствия требованиям Европейской конвенции по правам человека.

Национальной безопасности, общественной безопасности и общественному порядку могут особенно особенно угрожать массовые демонстрации и другие подобные события. Использование силы в рассеивании таких демонстраций допустимо только “во время войны или другого общественного критического положения, угрожающего жизни нации”, который подразумевает существование ситуации, исключительной по ее природе – мирная демонстрация не отвечает этому критерию. Однако даже в такой ситуации некоторые права не подлежат ограничению. Это - так называемые абсолютные права, а именно: право на жизнь, право не подвергаться пыткам или иному жестокому обращению, личная свобода, принципnullumcrimen, nullapoena.[100]

Кроме того, государство обязано информировать Генерального секретаря Совета Европы относительно причин применения подобных мер.

Защите прав человека было посвящено и множество других мероприятий Комиссии. Так, например, в октябре 2005 года в Коимбре (Португалия), был проведен семинар[101] UniDem «Статус международных соглашений относительно прав человека», в ноябре 2006 года в Лиссабоне был проведен форум[102] «Конституционализм – основа демократии, прав человека и верховенства закона» и др.

Большой резонанс вызвало заключение[103] Комиссии «Видеонаблюдение в общественных местах, осуществляемое властями, и защита прав человека», в котором отмечалось, что видеонаблюдение в общественных местах может составлять бесспорную угрозу таким фундаментальным правам человека, как право на неприкосновенность частной жизни, жилища, корреспонденции, права на свободу перемещения и права на защиту личных данных, полученных путем такого наблюдения.

Хотя индивидуумы и подвергаются в общественных местах определенным ограничениям перечисленных прав, это не означает, что они отказываются от этих фундаментальных прав.

Учитывая высокий уровень развития кабельного телевидения, Комиссия рекомендует создать определенные инструкции по видеонаблюдению в общественных местах, как на международном, так и на национальном уровне.

Комиссия считает, что в этих инструкциях должны в приоритете быть принятыми во внимание следующие элементы:

-        видеонаблюдение, осуществляемое в целях безопасности или для предотвращения противоправных деяний, должно осуществляться с соблюдением требований, установленных ст. 8 Европейской конвенции по правам человека[104];

-        в отношении защиты индивидуумов относительно собрания и обработки персональных данных, инструкции должны по крайней мере следовать mutatis mutandis[105] требованиям, установленным Директивой 95/46/EC, особенно ее ст.ст. 6 и 7, которые, в свою очередь, основываются на норме ст. 5 Конвенции Совета Европы о защите индивидуумов при автоматической обработке персональных данных[106].

Кроме того, исходя из специфики видеонаблюдения в общественных местах, Комиссия рекомендует предпринимать на систематическом основании следующие меры:

-        люди должны быть уведомлены относительно того, что они находятся под наблюдением в общественных местах, если система наблюдения не очевидна. Это означает, что ситуация должна быть такой, когда человек предполагает (допускает), что он находятся под наблюдением, или однозначно дал на это согласие;

-        должны быть созданы соответствующие специальные органы власти, как это сделано в нескольких европейских государствах (Франции, Италии, Нидерландах), чтобы согласовать внутреннее законодательство с международными принципами и требованиями по защите индивидуумов и персональных данных.

Таким образом, предлагается, как минимум, ввести систему обозначения зон, в которых ведется видеонаблюдение, и создать на национальном уровне независимые органы, гарантирующие правомерность установки подобного оборудования в соответствии с требованиями Европейской конвенции о правах человека и международно-правовых документов, касающихся сбора и защиты данных

Доклад[107] на тему: «Запрещение политических партий и аналогичные меры», подготовленный по запросу Генерального секретаря Совета Европы, указал на существенные различия в подходах отдельных стран в отношении запрета и ограничений деятельности политических партий. Например, отдельные государства не предусматривают никакого регулирования в этой области или ограничиваются применением общих положений об общественных объединениях. Регистрация политических партий также не является общим правилом. В странах, где предусмотрены меры контроля, они могут носить превентивный или, напротив, репрессивный характер. Вместе с тем, ряд общих черт позволяет получить представление о подходах к решению этого вопроса. Право на объединение в политические партии существует везде; при ограничении этого права должен соблюдаться принцип пропорциональности. Отныне запрещение партий возможно лишь в исключительных случаях, о чем свидетельствует крайняя сдержанность в этом вопросе большинства национальных властей. Комиссия выработала основные положения в области запрета политических партий и аналогичных мер, которые включают следующие пункты:

-        каждый имеет право вступать в политические партии;

-        любые ограничения основных прав и свобод, реализуемых через деятельность политических партий, должны соответствовать положениям Европейской конвенции по правам человека и другим международным соглашениям не только в обычное время, но и в условиях чрезвычайных ситуаций;

-        запрет или принудительный роспуск политических партий могут быть оправданы только в случае, если эти партии проповедуют насилие или используют его в качестве политического средства для свержения конституционного демократического строя, ставя тем самым под угрозу права и свободы, закрепленные в Конституции;

-        запрет или роспуск политических партий, как исключительные меры с серьезными последствиями, должны использоваться крайне сдержанно при обязательном соблюдении принципа пропорциональности. Решение о запрете или роспуске должно быть принято судебным органом – конституционным судом или иным судебным органом, с соблюдением всех гарантий справедливого, открытого и беспристрастного судебного разбирательства.

Комиссия также изучила вопрос финансирования политических партий. Рабочая комиссия подошла очень скрупулезно к этой проблеме и выяснила, что только в 27 странах, входящих в Совет Европы, есть законы, регламентирующие внешнее финансирование политических партий, а в 17 – нет.

Анализ различных подходов, используемых государствами, чтобы наилучшим образом организовать финансирование политических партий, показал, что, несмотря на существенное различие выбранных систем финансирования, государства проявляют одинаковую озабоченность о формах финансирования и преследуют сходные цели.

Речь всегда идет о материальных затратах, которые требуются для поддержания демократии. Чтобы демократия развивалась гармонично, надо, с одной стороны, максимально ограничить расходы политических партий, а с другой – сохранить между ними принцип равенства, который зачастую нарушается в пользу партий большинства. Получив больше голосов и больше избранных представителей, они пользуются значительными государственными субсидиями.

Необходимо также обеспечить наибольшую доступность информации о финансировании, которая требуется от партий, и осуществлять более тщательный контроль над использованием собранных средств

По вопросу о допустимости или недопустимости финансирования политических партий из-за рубежа Комиссия высказалась в том плане, что использование заграничного финансирования политических партий не исключено, но этот вопрос должен решаться самим государством на основе его законодательства. Однако были приведены и примеры, когда такое финансирование должно быть запрещено: в частности, если оно направлено на нарушение прав человека, или когда государство взяло на себя обязательство воздерживаться от финансирования политических партий из-за границы, и это обязательство носит международно-правовой характер.

Результатом проведенных исследований стало Руководство по финансированию политических партий[108].

Семинар по теме: «Распределение полномочий» состоял из трех этапов и проводился в столицах всех кавказских государств с сентября по октябрь 1998 года. На нем обсуждались различные аспекты распределения полномочий между государственными органами, которое должно рассматриваться сегодня не как собственно разделение властей, но как уточнение функций этих органов, призванных тесно сотрудничать друг с другом. Комиссия подчеркнула, что практика демократических государств в союзе с политической мудростью позволяет достичь сбалансированного распределения полномочий, в частности, между законодательной и исполнительной властями. Гарантом этого равновесия служит сильная независимая судебная власть, высшим органом которой является конституционный суд.

Тема защиты меньшинств, с учетом ее актуальности в современной Европе, стала одним из основных направлений деятельности Комиссии с момента ее создания. В частности, в 1991 году Комиссия разработала проект[109] Европейской конвенции по защите меньшинств, который лег в основу Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств (Страсбург, 1 февраля 1995 года). Также Комиссия детально изучила систему защиты меньшинств в национальных правовых системах, а также конкретные решения, найденные федеративными и региональными государствами[110].

В последнее время Комиссия занимается вопросами участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в общественной жизни. В аналитической справке по данному вопросу, рассматривая проблему доступа меньшинств к государственной службе, Комиссия указала, с одной стороны, на формы дискриминации, которые необходимо устранить, а с другой – на положительные меры, принятые в пользу меньшинств. Комиссия отметила, что применение позитивных мер в отношении меньшинств пока не стало общим правилом.

В рамках работы по данной тематике Комиссия подготовила доклад[111] «Избирательное право и национальные меньшинства». В нем указывается, что лишь немногие государства предусматривают специальные правила о представительстве национальных меньшинств в выборных органах власти. Изучение проблемы участия представителей меньшинств в выборных органах, например, в работе национальных парламентов, требует детальной проработки общих вопросов избирательного права, в частности, влияния избирательных систем на представительство политических групп. В документе сформулированы следующие выводы.

Влияние избирательной системы на представительство меньшинств возрастает, когда существуют выражающие интересы национальных меньшинств политические партии, разрешенные в большинстве государств в соответствии с принципом свободы объединений. Чем избирательная система пропорциональнее, тем выше вероятность того, что наиболее рассредоточенные или немногочисленные меньшинства будут представлены в выборных органах. При этом число мандатов на избирательный округ является главным критерием, определяющим степень пропорциональности системы. В случаях, когда избирательные списки не объединены в блоки (являются открытыми), избиратель имеет возможность принять во внимание принадлежность кандидатов к национальным меньшинствам. Ответ на вопрос, позитивно или негативно такая свобода выбора влияет на положение меньшинств, зависит от многих факторов, среди которых - удельная численность самих меньшинств. Предоставление статуса избирательного округа территории, где национальное меньшинство имеет численное преимущество, облегчает доступ последнего к органам избирательной власти, особенно если используется мажоритарная избирательная система.

Венецианская Комиссия также активно занимается изучением вопросов европейской интеграции. По мнению Комиссии, изменения, произошедшие в восточной части континента, не должны заставить забыть об основе современного развития Европы – всестороннем развитии и углублении процесса европейской интеграции. Комиссия неоднократно подчеркивала важность этих двух аспектов.[112]

Так, во время работы межправительственной конференции[113], в результате которой был заключен Амстердамский договор, Комиссия подготовила Акт о европейском гражданстве[114]. Этот документ определяет права гражданина Европейского Союза. В нем систематизировано действующее законодательство, а также содержатся новые важные элементы. В результате разработанных Комиссией предложений по вопросам недискриминации в Римский договор были внесены соответствующие поправки. Комиссия также высказалась за создание европейского округа.

В своем исследовании о конституционном праве и европейской интеграции[115] Комиссия показала, как конституционное право каждой из стран-членов Европейского сообщества, а затем и Европейского Союза, адаптируется к общеевропейскому праву, чтобы сохранить не только его содержание, но и основополагающие идеи. Это исследование, задуманное с учетом перспективы расширения Евросоюза, анализирует на основе опыта государств-членов конституционно-правовые проблемы участия в этом объединении. Эта тема получила дальнейшее развитие на семинаре, состоявшемся на Кипре в сентябре 2000 года. Целью семинара было изучение конституционных последствий присоединения к Европейскому Союзу каждого кандидата в члены Евросоюза.

Возрастающая сложность распределения полномочий между национальным государством, его составными частями и наднациональными органами подтолкнули Комиссию к проведению семинара на тему «Федеративное и региональное государство в перспективе европейской интеграции», в ходе которого особое внимание было уделено взаимоотношениям властей различных уровней (Болонья, март 1999 года). Были рассмотрены вопросы федерализма и регионального сотрудничества, выходящие за рамки европейской проблематики, в частности обсуждались Североамериканский договор о свободном обмене и Южноафриканское сообщество по развитию.

Задачей доклада[116] Комиссии «Право и внешняя политика» было определить сходные черты правовых основ внешней политики стран, принадлежащих к разным правовым культурам. В докладе подчеркивалось, что существование правовых норм, применяемых в процессе выработки внешней политики, которые ранее признавались лишь в международном праве, становится сегодня очевидным и с точки зрения внутреннего законодательства. Вследствие этого происходит определенная демократизация внешней политики. Естественно, основная роль в области внешней политики по-прежнему принадлежит исполнительной власти, однако национальные парламенты, а через них и граждане становятся все более активными участниками этого процесса.

По предложению некоторых ее членов Венецианская Комиссия рассмотрела[117] конституционные проблемы, которые могут возникнуть в связи с ратификацией Римского Статута (Рим, июнь 2000 г.), учреждающего Международный уголовный суд.

Ратификация Статута может привести к возникновению многочисленных проблем в области конституционного права, касающихся, главным образом, иммунитета глав государств и правительств, а также официальных лиц; выдачи подданных Суду и приговоров, которые этим Судом могут быть вынесены. Для разрешения данных проблем государствам предлагается предпринять следующие шаги:

-        дополнить конституцию новыми положениями, позволяющими урегулировать все эти конституционные проблемы, и таким образом избежать внесения оговорок в каждую касающуюся этой проблемы статью;

-        ввести или применить специальную процедуру для ратификации международного договора в тех случаях, когда некоторые его статьи не соответствуют положениям конституции;

-        систематически пересматривать все конституционные положения, которые должны быть изменены для того, чтобы соответствовать Статуту;

-        толковать некоторые положения конституции таким образом, чтобы избежать их несоответствия с положениями Римского Статута.

Для вступления в силу Римского Статута необходима его ратификация всеми государствами-членами Совета Европы. Комиссия полагает, что если европейские государства последуют рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы и резолюции Европарламента и ратифицируют Римский Статут, Международный уголовный суд станет важным инструментом в борьбе против безнаказанности, нарушений в области гуманитарного права и прав человека.

Материалы сравнительных исследований и семинаров УниДем публикуются в серии «Наука и техника демократии» (Science and technique of democracy, STD).

Серия «Наука и техника демократии» включает в себя публикации на «транснациональные» темы, над которыми работает Венецианская Комиссия. Серия выходит на английском и французском языках. На русский язык переведены следующие публикации серии

-        № 2. Модели конституционной юрисдикции;

-        № 6. Взаимоотношения между международным правом и внутренним законодательством;

-        № 12. Чрезвычайные полномочия;

-        № 15. Защита основных прав Конституционным судом;

-        № 19. Федеративное и региональное государственное устройство;

-        № 34. Свод рекомендательных норм при проведении выборов.

Сравнительные исследования и семинары UniDem по темам, связанным с осуществлением демократии, позволяют, во-первых, получить общее представление о позитивном праве различных государств, а во-вторых, использование сравнительного подхода делает возможным определение общеевропейских конституционных стандартов, а также в случае необходимости дает возможность выявить имеющиеся пробелы в зваконодательстве. Результатом сравнительных исследований и семинаров является возможность проведения гармонизации законодательства на основе рекомендаций Комиссии, причем это возможно как в отношении государств, ситуация в которых рассматривалась, Комиссией, так и в отношении любых других государств.

В 2001 году для обеспечения стабильности в Юго-Восточной Европе с целью осуществления важных реформ в области судебного законодательства в соответствии с нормами Совета Европы, Комиссия создала УниДем Кампус (UniDem Campus) - программу юридического обучения госслужащих 9 стран Восточной Европы, а также Белоруссии и Украины.

Проект УниДем Кампус – Университеты в поддержку демократии – первоначально был частью вклада Совета Европы в Пакт стабильности, принятый в Кельне 10 июня 1999 года. Ныне данный проект является частью транснациональной деятельности Венецианской комиссии.

Задача семинаров в рамках проекта УниДем Кампус состоит в том, чтобы дать правовую подготовку госслужащим в таких областях как защита основных прав, в том числе и прав национальных меньшинств, принцип эффективного управления и верховенства права, а также по вопросам, связанным со вступлением в Европейский Союз.

Группа преподавателей состоит из экспертов (госслужащих, судей), имеющих опыт в соответствующих областях, а также преподавателей университетов разных стран (от 5 до 7 выступающих на каждом семинаре).

Программа УниДем Кампус ориентирована в основном на госслужащих, которые в своей повседневной работе должны применять правовые нормы в соответствии с европейскими стандартами. Эта группа включает как госслужащих, которые находятся на определенном должностном уровне, так и госслужащих в начале своей карьеры и судей.

Семинары УниДем Кампус ориентированы на госслужащих следующих стран: Албания, Армения, Азербайджан, Беларусь, Босния и Герцеговина, Болгария, Грузия, Хорватия, Бывшая югославская республика Македония, Молдова, Российская Федерация, Румыния, Словения, Сербия-Черногория и Украина.

Отбор участников (по три человека от страны) осуществляется Венецианской комиссией на основе списка кандидатов, предлагаемых «национальным координатором» (назначаемым в каждой стране-участнице ее администрацией).

Семинары проходят на официальных языках Совета Европы (на английском и французском), при этом каждый семинар проводится только на одном языке.

Участие в семинарах не требует каких-либо расходов со стороны отобранных госслужащих. По окончании семинара они получают свидетельство об участии.

УниДем Кампус проводится в Триесте, Италия, в Палаццо дель Фердинандео, пять раз в год. Мероприятия организуются Венецианской комиссией Совета Европы и финансируются в основном регионом Фриули-Венеция-Джулия.

Продолжительность каждого семинара – от трёх до пяти дней.

 

С 1993 г. Венецианская Комиссия публикует ежегодные отчеты[118] о своей деятельности. В отчетах отражаются все мероприятия, проведенные Комиссией за истекший год, причем не только пленарные заседания и семинары, но и, в частности, визиты, нанесенные делегациями Комиссии в различные государства, а также утвержденные Комиссией заключения и иные документы. Содержание заключений отражается в краткой форме, как правило, в виде резюме вводной и резолютивной частей. Также в отчетах отражается сотрудничество между Комиссией и органами Совета Европы и Евросоюза, перечисляются совместно проведенные мероприятия и их результаты. Финансовая составляющая деятельности Венецианской Комиссии в отчетах не отражается.

Отчеты дают четкое представление о практической деятельности Комиссии. Анализ их содержания позволяет сделать вывод о том, что описываемая в них деятельность Венецианской Комиссии в целом соответствует декларируемым ею уставным целям (ст. 1 Устава Комиссии).

В соответствии со ст.ст. 1 и 3 Устава Европейской Комиссии за демократию через право она является независимым консультативным органом, который сотрудничает с государствами-членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, и с заинтересованными международными организациями и структурами. Комиссия специализируется в сфере правовых гарантий обеспечения демократии. Комиссия преследует следующие цели:

-        углублять изучение правовых систем государств-участников, прежде всего с целью сближения этих систем;

-        претворять в жизнь принципы правового государства и демократию;

-        исследовать проблемы, связанные с функционированием, укреплением и развитием демократических институтов.

В своей работе Комиссия считает приоритетной деятельность, затрагивающую:

-        конституционные, законодательные и административные принципы и инструменты, обеспечивающие эффективность функционирования демократических институтов и их укрепление, а также реализацию принципа верховенства закона;

-        основные права и свободы, особенно те, которые касаются прав участия граждан в деятельности общественных институтов;

-        вклад органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии.

Без ущерба для компетенции органов Совета Европы Комиссия по собственной инициативе может проводить исследования и, в случае необходимости, изучать и разрабатывать ведущие направления, законы и международные соглашения.

Таким образом, сфера интересов Комиссии в определенной степени пересекается с деятельностью других европейских и международных организаций, в частности, судебных органов.

Так, Суд Европейского Союза (Европейский суд), расположенный в Люксембурге, следит за соблюдением права при интерпретации и применении договоров Европейского Союза. Суд разрешает споры между государствами-членами, между органами сообщества и государствами-членами, между органами, между сообществом и частными лицами, готовит экспертные заключения и отвечает за предварительные решения (по ходатайству национального суда).

Европейский суд по правам человека — орган, созданный Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 19) в целях обеспечения уважения обязательств, вытекающих из Конвенции для государств, являющихся ее участниками и сделавших специальные заявления о признании для них в качестве обязательной юрисдикции ЕСПЧ по всем вопросам, касающимся толкования и применения Конвенции. ЕСПЧ призван обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение норм Конвенции ее государствами-участниками. Он осуществляет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к производству на основе индивидуальных жалоб, поданных физическим лицом, группой лиц или неправительственной организацией. Возможна также подача жалобы на нарушение Конвенции государством - членом Совета Европы со стороны другого государства-члена. ЕСПЧ не может отменить решение, вынесенное органом государственной власти или национальным судом, не дает указаний законодателю, не осуществляет абстрактный контроль национального законодательства или судебной практики, не имеет права давать распоряжения о принятии мер, имеющих юридические последствия. Суд рассматривает только конкретные жалобы с тем, чтобы установить, действительно ли были допущены нарушения требований Конвенции. Однако Суд вправе присудить «справедливое удовлетворение претензии» в виде финансовой компенсации материального ущерба и морального вреда, а также возмещение выигравшей стороне всех издержек и расходов. За всю многолетнюю практику Европейского Суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами - членами Совета Европы решений Суда. Иное, согласно Уставу Совета Европы, может привести к приостановлению членства государства и, в конце концов, в соответствии с решением Комитета министров - исключению государства из состава Совета Европы. В случае, если государство констатирует, что без изменения законодательства или судебной практики рассмотренная Европейским Судом ситуация может повториться, оно, как правило, осуществляет необходимые новации. В соответствии со статьей 46 Конвенции надзор за исполнением решений Суда осуществляет Комитет министров Совета Европы, который во исполнение этой нормы призван следить не только за своевременной выплатой денежной компенсации, но и за тем, как государство - участник Конвенции исправляет ставшие очевидными в свете решения Суда расхождения норм его внутреннего права или позиции судебной практики со стандартами Совета Европы. Юридически решение, вынесенное Судом, обязательно лишь для государства - ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику и других государств - участников Конвенции. Суд может по просьбе Комитета министров выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней. Просьбы о вынесении консультативных заключений рассматриваются Большой Палатой ЕСПЧ, чьи заключения выносятся большинством голосов. Каждый судья вправе в качестве приложения к заключению либо изложить свое особое мнение, выводы которого совпадают или расходятся с постановлением, либо только указать на наличие особого мнения. Местонахождение ЕСПЧ - Дворец прав человека в Страсбурге (Франция), где находится и сам Совет Европы.

В значительно меньшей степенисфера интересов Комиссии пересекается с деятельностью Международного суда Организации Объединенных Наций - главного судебного органа ООН. Суд функционирует на постоянной основе. Сторонами в рассматриваемых Судом делах могут быть только государства. Обращение к Суду является факультативным, т.е. государства передают спор на его разрешение на основании заключенного ими соглашения-компромисса. Однако ряд государств, в т.ч. Российская Федерация, признают юрисдикцию Суда в качестве обязательной по некоторым международным договорам. Суд обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяя при этом международные конвенции, международный обычай, «общие принципы права, признанные цивилизованными нациями», а также — в качестве вспомогательного средства — судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций. Решение оглашается на открытом заседании Суда. Оно окончательно, и его выполнение обязательно для сторон. Просьба о пересмотре решения может быть заявлена лишь на основании вновь открывшихся обстоятельств, не известных ранее и важных для разрешения спора. Местопребывание Суда — Гаага (Нидерланды).

Хотя в целом на континенте доминирует Романо-германская правовая система, решения перечисленных судов их мнения по тому или иному вопросу являются важными источниками международного права.

В ряде случаев сложно разделить компетенцию Венецианской Комиссии и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ, OSCE).

ОБСЕ оказывает поддержку парламентам, судебным системам и официальным организациям по наблюдению за соблюдением правам человека. Так же, как и Венецианская Комиссия, ОБСЕ направляет своих представителей для наблюдения за выборами. Эксперты ОБСЕ, подводя итоги выборов, решают, соответствуют ли электоральные процедуры международным стандартам, предъявляемым к демократическим выборам, и вносят рекомендации по улучшению выборного процесса.

Особенно близко соприкасаются интересы Комиссии и такого органа ОБСЕ, как Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ, ODIHR).

Бюро базируется в Варшаве и занимается вопросами выборов, демократического развития, прав человека, толерантности и недискриминации, а также верховенства закона.

Активность БДИПЧ проявляется, в том числе, в следующих областях:

-        демократизация процесса выборов путем наблюдения за выборами и реализации проектов помощи выборам;

-        помощь государствам-членам ОБСЕ в аспекте выполнения ими своих гуманитарных обязательств путем проведения экспертизы и практической поддержки в укреплении демократических учреждений;

-        регулярное обучение в области прав человека госслужащих и гражданского общества;

-        организует регулярные встречи и семинары, посвященные соблюдению прав человека;

-        экспертиза в области прав человека и демократизации. Такая экспертиза включает в себя следующие области: демократические выборы, выполнение государствами-участниками ОБСЕ обязательств в области прав человека, борьба с торговлей людьми, защита прав человека в борьбе с терроризмом, свобода религии, гражданского общества, свобода передвижения, верховенство закона, равенства полов, борьба с расизмом и связанными с ним формами нетерпимости.

Деятельность Комиссии по вопросам меньшинств (см. разд. 2.4 данного исследования) некоторым образом затрагивает и функции Верховного комиссара ОБСЕ по национальным меньшинствам (High Commissioner on National Minorities (HCNM)).

В качестве консультативного органа, который заменил бывшую Постоянную Конференцию местных и региональных властей Европы Совет Европы в 1994 году учредил Конгресс местных и региональных властей Совета Европы.

Конгресс оказывает практическое содействие вновь принятым государствам-членам Совета в плане достижения ими прогресса по созданию эффективно функционирующих органов власти. Конгресс является форумом для проведения встреч и дискуссий представителей избранных органов местной и региональной власти, а также для обмена мнениями в отношении местной и региональной политики стран-участников.

Он разрабатывает рекомендации Комитету Министров и Парламентской Ассамблее Совета Европы по всем аспектам местной и региональной политики, сотрудничает с национальными и международными организациями, представляющими интересы местных и региональных органов власти

Конгресс организует и проводит слушания и конференции с целью вовлечения широкой общественности в процесс расширения и углубления демократических реформ, осуществляет подготовку страноведческих докладов о положении дел с местной и региональной демократией во всех государствах-членах Совета, а также стран, которые подали заявки на вступление в него. Также занимается Конгресс мониторингом выполнения принципов Европейской хартии самоуправления.

Появление новых государств в составе Совета Европы, политические и экономические основы которых заметно отличаются, обусловило необходимость переосмыслить цели Конгресса, которые в настоящее время включают в себя в том числе содействие эффективной работе местных и региональных структур власти во всех государствах-членах Совета Европы, особенно в странах Центральной и Восточной Европы, а также проведение исследований о состоянии дел в области местной и региональной демократии в государствах-членах и государствах, подавших заявки на вступление в Совет Европы.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что Комиссия в определенной степени дублирует функции ряда европейских демократических институтов. При этом, однако, необходимо иметь в виду, что комиссия рассматривает вопросы, относящиеся к ее компетенции, исключительно с позиции соответствия тех или иных документов или деяний европейскому (а в некоторых случаях - и внутригосударственному) праву, «стандартам европейского конституционного наследия». Комиссию интересуют лишь юридические аспекты, деятельность Комиссии не означает принятия каких-либо конкретных мер по рассматриваемым вопросам. Она скорее напоминает научные конференции, посвященные применению европейских стандартов на национальном уровне.

Тем не менее, решения Венецианской комиссии принимаются государствами во внимание и в той или иной форме воплощаются ими в жизнь.

Распространение демократических стандартов, а это одна из главных целей, декларируемых Советом Европы, происходит, в том числе, через гармонизацию законодательства. После падения Берлинской стены у Совета Европы появилась новая забота — помогать «молодым демократиям» в их становлении в самых разных областях, включая законотворчество.

На встрече в Варшаве 16 и 17 мая 2005 года главы государств и правительств государств-членов Совета Европы разработали План действий, в котором излагаются основные задачи Совета Европы на предстоящие годы.

Участники встречи призвали государства-члены Совета Европы использовать рекомендации и помощь со стороны Европейской комиссии за демократию через право («Венецианская комиссия») для дальнейшего развития европейских стандартов, в частности, в отношении функционирования демократических институтов и избирательного права. Для выполнения европейских стандартов на национальном уровне Венецианская комиссия должна усилить свое сотрудничество с Конституционными Судами и судами с аналогичной юрисдикцией, которые играют ключевую роль в этой сфере.

Таким образом, Совет Европы придает деятельности Венецианской Комиссии большое значение. На практике Совет Европы рассматривает Комиссию в качестве некоего «фильтра», сквозь который должно пройти законодательство (в основном конституционное и электоральное) государств-кандидатов на принятие в Совет Европы.

Формально процесс взаимодействия с Венецианской Комиссией выглядит следующим образом. Проект конституции или иной необходимый законопроект представляет в Комиссию сама страна-кандидат (кто готовит проект на самом деле, как правило, не афишируется, официально считается, что он создан собственными выдающимися юристами).

Комиссия создает рабочую группу (в основном в составе членов Комиссии), которая либо содействует разработке конституционных документов, либо готовит заключение о том, насколько законодательные предложения соответствуют европейским стандартам в определенной области, и какие есть возможности улучшить тексты, основываясь на европейском опыте. Перед тем как заключение будет передано соответствующему государству, проект заключения передается на рассмотрение и утверждение Комиссии в полном составе на ее пленарном заседании.

В подавляющем большинстве случаев Комиссию просят дать заключение по законопроектам, находящимся в разработке, а не по уже принятым документам, в которые было бы значительно труднее внести изменения. Однако в Комиссию также может поступить запрос об изучении законодательных текстов от уставных органов Совета Европы (Парламентской Ассамблеи, Комитета Министров, Конгресса местных и региональных властей Европы и Генерального Секретаря) или иной международной организации.

Следует отметить, что поскольку Комиссия является консультативным органом, она попросту не имеет реальных рычагов воздействия на те или иные субъекты международного права и может лишь давать им рекомендации. Учитывать эти рекомендации или нет, решает само государство (орган), которому рекомендации адресованы.

Однако фактически без положительной рецензии Венецианской Комиссии ни одно новое государство не будет принято в Совет Европы.

Наиболее «свежими» членами Совета Европы являются Монако (05.10.2004), которомуе для вступления в СЕ не понадобилось мнение Комиссии, и Черногория (11.05.2007), активно сотрудничавшая с Комиссией с 2004 года и пропущенная в связи с этим сквозь сито «стандартов европейского конституционного наследия».

Беларусь пройти сквозь такие фильтры пока не в состоянии, и хотя она является кандидатом на вступление в Совет Европы с 1993 года, Беларусь до сих пор остается единственной страной Европы, которая не является его членом (если не брать в расчет такое квазигосударство, как Ватикан).

В связи с «сокращением рынка» новых конституций[119] деятельность комиссии постепенно смещается в другие области права. Она остается международно-признанным независимым форумом по обмену идеями в правовой сфере, однако эта сфера в настоящее время охватывает не столько конституционное право, сколько право прав человека, законодательство о выборах и «транснациональные» исследования тех или иных вопросов, по большей части связанных с функционированием самых разнообразных демократических институтов.

Как отмечалось выше, сфера интересов Комиссии в определенной степени пересекается с деятельностью других европейских и международных организаций, однако нельзя однозначно сказать о том, что Комиссия подменяет эти организации, скорее, она выступает в качестве некоего коплементарного органа, юрисконсульта по вопросам их деятельности.

Данная область с нашей точки зрения малоперспективна. Возможно, к мнению Комиссии по «непрофильным» для нее вопросам и будут прислушиваться, однако представляется более вероятным, что больший пиетет субъекты международного, да и национального, права будут испытывать все же к специализированным организациям Совета Европы.

«Конституционное» направление деятельности Комиссии представляется более перспективным с точки зрения ее дальнейшего существования и развития. Нельзя исключить и такого развития событий, когда Комиссия постепенно трансформируется в некий квазисудебный орган по конституционному правосудию, решения которого для членов Совета Европы будут носить уже не рекомендательный, а императивный характер. В дальнейшем, в связи с усилением европейской интеграции возможно превращение подобного органа в полноценный европейский конституционный суд, однако это, по-видимому, возможно в очень отдаленной перспективе.

Наиболее вероятными в свете заявлений руководства Совета Европы представляются два пути эволюции Венецианской комиссии. С одной стороны, Комиссия постепенно превращается в постоянно действующий форум для обмена мнениями по вопросам демократических институтов и избирательного права и, в меньшей степени, по вопросам конституционного права. С другой стороны, Комиссия может стать органом, заключение которого будет требоваться для принятия каждым государством-членом Совета Европы любого закона в названных областях. Это, опять же, дело отдаленной перспективы, и данный сценарий будет коррелировать с процессом европейской интеграции.

В то же время, нельзя не отметить, что интересы Венецианской Комиссии распространяются далеко за рамки Европейского континента. В поле зрения Комиссии находятся все континенты, кроме, пожалуй, Антарктиды, государствами-наблюдателями при Комиссии являются Аргентина, Мексика, и Уругвай, США и Канада, Казахстан и Япония. Комиссия в той или иной мере сотрудничает с Ассоциацией конституционных судов, использующих французский язык (ACCPUF), Латиноамериканской Конференцией конституционного правосудия, сетью азиатских конституционных судов, Южноафриканской комиссией судей и Союзом арабских конституционных судов и советов. Однако их объединение в какую-либо формализованную общую структуру представляется маловероятным.

Комиссия была образована вскоре после падения Берлинской стены «как инструмент неотложного конституционного строительства в условиях демократических перемен»[120]. В тот период определенные силы в мировой политике пытались разрушить экономическую и политическую систему Советского Союза как государства, а также политическое и, в определенной степени, экономическое единство Советского Союза и дружественных ему государств (в основном подобные действия предпринимались в отношении стран Варшавского Договора). Одной из целей этого процесса было создание в Европе ряда формально независимых государств – бывших сателлитов СССР, которые проводили бы по отношению к Советскому Союзу, по меньшей мере, недружественную политику.

Такие «обновленные» и «независимые» государства должны были создать (а чаще – получить) новые конституции и новое законодательство, коренным образом отличающееся от правовой системы, действовавшей в этих государствах при социализме.

В значительной степени создание Комиссии предваряло последовавшие за распадом Варшавского Договора и Советского Союза события и обеспечивало «вновь созданные демократии» готовыми конституционными решениями.

Следует отметить, что Комиссия оправдала возложенные на нее ожидания, обеспечив создание «новым демократиям» правовых систем, «соответствующих стандартам европейского конституционного наследия».[121]

Положительное мнение комиссии фактически является «пропуском» для принятия в Совет Европы. Сегодня подобными проблемами в некоторой степени озабочена лишь Беларусь, как единственная страна на континенте, не являющаяся членом Совета Европы. В перспективе возможно образование в Европе ряда новых государств – полноправных субъектов международного права, которые в настоящее время имеют статус непризнанных. Такие новые государства, по всей вероятности, также будут стремиться к вступлению в Совет Европы, и, соответственно, им потребуются «услуги» Комиссии.

Таким образом, «конституционная» составляющая деятельности Венецианской Комиссии для большинства европейских государств не очень актуальна. Впрочем, сказанное относится и к деятельности Комиссии в таких устоявшихся в праве европейских государств областях, как право прав человека и избирательное право.

При этом в плане дальнейшего развития перечисленных отраслей права деятельность Комиссии в качестве независимого форума по обмену идеями представляется весьма интересной и важной. Представляет интерес ряд сделанных в процессе такого обмена идеями заключений комиссии по общеправовым («транснациональным») вопросам. Такие заключения Комиссии можно использовать в качестве отправной точки при разработке норм, закрывающих пробелы национального законодательства.

Не исключена и возможность использования Венецианской Комиссии в той или иной политической игре. Например, при необходимости получить какие-либо преференции от Совета Европы государство может представить на рассмотрение Комиссии «суперзаконопроект», устанавливающий «суперстандарты», превосходящие «стандарты европейского конституционного наследия», и, учитывая тесное сотрудничество Комиссии с органами Совета Европы, использовать эту ситуацию как инструмент для достижения своих политических целей.

Членство в Венецианской Комиссии не дает государству особых преимуществ. Однако участие в ее деятельности представителей конституционных судов и аналогичных судебных органов на постоянной основе возможно только для государств-членов Комиссии.

В любом случае деятельность Венецианской Комиссии представляет наибольший интерес именно в качестве международного правового форума.

В заключение позволим себе пару цитат:

---