Эстония: анализ избирательного законодательства в контексте соблюдения общедемократических стандартов и прав человека

Аналитические статьи

Правовые материалы

  1. Общая характеристика основ избирательного законодательства Эстонской республики
 
Проблематика избирательного законодательства Эстонии в контексте его соответствия общеевропейским демократическим электоральным требованиям и стандартам соблюдения прав человека чрезвычайно интересна. Апеллируя в своей преемственности к провозглашенной 24 февраля 1918 года суверенной государственности, и, в тоже время, юридически и фактически, будучи правопреемником Эстонской ССР, эстонские власти формируют свою весьма противоречивую и неоднозначную в оценках, но вместе с тем и весьма самобытную систему избирательного законодательства. В рамках данной системы причудливо переплетаются как жесткие антидемократические дискриминационные нормы, так и интересные передовые законодательные новации. Рассмотрим базовые принципы и механизмы избирательного законодательства Эстонии в контексте их дальнейшего анализа на предмет соблюдения общедемократических стандартов и гражданских прав.
 Эстония является парламентской республикой. Президент Эстонской республики избирается парламентом и наделен преимущественно представительскими функциями, поэтому именно выборы в Рийгикогу являются главной политической кампанией, влияющей на формирование политического курса. Согласно Конституции Эстонской республики однопалатный парламент (Рийгикогу) состоит из 101 депутата и избирается на 4 года. Интересно отметить, что четырехлетняя каденция парламента и 5% избирательный барьер постепенно становятся неким общеевропейским стандартом. Данные унифицированные параметры установлены уже в 17 государствах Европейского Союза и Эстония пытается идти в ногу с данной унификацией. В парламентских выборах в Эстонии, в отличие от выборов органы местного самоуправления, участвуют только граждане республики. Напомним, что в Латвии более 400 000 «неграждан» дискриминированы, вопреки всем попыткам Европейского Союза вмешаться в эту ситуацию, и в их возможности участвовать в муниципальных выборах. Мы еще вернемся в нашем анализе к данной законодательной позиции, однако следует уже сейчас отметить, что эстонское избирательное законодательство выглядит по ряду вопросов несколько менее дискриминационным и более мягким, чем уже рассматриваемое нами выше законодательство Латвийской республики. Причины этой некоторой законодательной мягкости, разумеется, являются комплексными. Среди основных них:
·                       значительно меньшее количество от общего числа избирателей представителей дискриминируемых национальных меньшинств, то есть их электоральный потенциал не столь велик и не столь опасен для современных эстонских правящих элит;
·                        значительно более ответственный, чем в Латвии, учет мнения структур Европейского сообщества в их довольно настойчивых попытках борьбы с электоральной дискриминацией в Прибалтийских государствах бывшего Советского Союза.
Чрезвычайно важно в этой связи отметить, что:
а) под давлением международного, и, в первую очередь, европейского сообщества Эстонские власти, в отличие от Латвийских, все же вынуждены были пойти на отмену дискриминационных законодательных положений, связанных с люстрацией. 31 декабря 2000 года Рийгикога отменила действующую на тот момент времени конституционную норму, которая устанавливала запрет выдвигаться кандидатами для бывших сотрудников КГБ, разведывательных органов т.н. «государств-оккупантов» и бывшим участникам репрессий.
б) под давлениемвсе тех жеструктур европейского сообщества в ноябре 2001 года из избирательного законодательства Эстонии было исключено еще одно дискриминационное положение о том, что для основанием для регистрации кандидатом в Рийгикогу является свободное владение эстонским языком.
 В тоже время, есть ряд законодательных дискриминационных позиций, которые, в свою очередь, не присутствуют в законодательстве Латвии. Например, тут речь может идти о дискриминации не прошедшего натурализацию неэстонского населения в отношении возможности состоять в политических партиях. А также очевидно дискриминационным выглядит положение о том, что в выборах могут участвовать лишь официально зарегистрированные партии, и, при этом, формирование избирательных блоков не допускается. Традиционно русская община Эстонии, имеющая свою политическую репрезентацию в виде нескольких зарегистрированных партий, фактически, не имеет своего представительства в парламенте страны из-за данного запрета на формирование избирательных блоков рядом партий.   
Выборы в Рийгикогу проводятся на основании Конституции Эстонии от 28 июня 1992 года и Закона о выборах в Рийгикогу от 12 июня 2002 года. После принятия в 2002 году в Закон о выборах в Рийгикогу в 2003, 2004, 2005 и 2006 годах были внесены существенные поправки. Недавними поправками были внесены положения о порядке электронного голосования через сеть «Интернет» и установлен запрет на уличную политическую рекламу в период агитации. Данные законодательные позиции вызвали широкий резонанс в структурах Европейского Союза и были неоднозначно встречены и в самом эстонском политикуме, о чем мы еще будем детально говорить ниже.
Выборы в Рийгикогу также регламентируются Законом о политических партиях и Законом о телерадиовещании, которыми установлен порядок финансирования политических партий и регламентации деятельности СМИ в период избирательной кампании соответственно. Дополнительно к данному законодательству издавались Постановления Республиканской избирательной комиссии (РИК), в том числе и о процедуре регистрации кандидатов, формате бюллетеня и аккредитации и статусе наблюдателей
Конституцией предусмотрено, что правом голоса на парламентских выборах обладают граждане Эстонии, достигшие ко дню выборов 18-летнего возраста. Правом быть избранным в качестве члена парламента наделены граждане Эстонии, достигшие 21-летнего возраста и имеющие право голоса.
Конституцией ограничивается право голоса лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, осужденных судом и отбывающих наказания в местах лишения свободы. На основании данного положения Законом о выборах в Рийгикогу установлено, что лицо, признанное судом виновным в совершении уголовного преступления и находящееся в заключении, в голосовании участия не принимает.
В Эстонии существует своя особая, отличная от латвийской, дискриминационная законодательная терминология. Вместо латвийских «неграждан» в Эстонии для электорально дискриминируемого населения введена законодательная категория «лица с неопределенных гражданством». В данную дискриминируемую категорию попали, как и в Латвии, представители национальных меньшинств, которые поселились в Эстонии на протяжении 1940-1991 годов и не прошедшие весьма сложную процедуру натурализации. Самой многочисленной этнической группой среди них являются русские, хотя есть и украинцы, белорусы и представители других национальностей. По информации Департамента гражданства и миграции в Эстонии проживает 126 000 т.н. «лиц с неопределенным гражданством», что составляет порядка 9,4 процента от общей численности населения, насчитывающей 1 342 000 человек. На выборах в Рийгикогу «лица с неопределенным гражданством» права голоса не имеют. Интересно отметить, что, в отличие от «неграждан» Латвии эстонские «лица с неопределенным гражданством», как уже отмечалось выше, не имеют права вступать в политические партии. В тоже время, все постоянные жители Эстонии, в том числе и «лица с неопределенным гражданством», в отличие от жесткой дискриминационной латвийской ситуации, имеют право голосовать на местных выборах.
По административному делению Эстония состоит из 15 уездов и городов Таллинн и Тарту. При выборах в Рийгикогу страна делится на 12 многомандатных избирательных округов. Три из них находятся в городе Таллинне; еще один охватывает город Тарту, тогда как остальные восемь округов включают от одного до трех уездов.
На выборах в Рийгикогу применяется пропорциональная избирательная система с открытыми списками. Политические партии соревнуются за мандаты в избирательном округе, подавая в Республиканскую избирательную комиссию (РИК) на регистрацию списки кандидатов по каждому из избирательных округов, в котором ведется борьба. Число кандидатов в списке партии по округу не может превышать количество кандидатов в зарегистрированных в РИК общенациональных партийных списках, состоящих из кандидатов, зарегистрированных в избирательных округах (максимум 125 человек). Общенациональные списки используются для выделения оставшихся свободными мест после распределения мандатов в избирательных округах.
Всем зарегистрированным кандидатам присваиваются личные регистрационные номера, начиная со 101, согласно порядку следования партий, определяемому путем жребия. Чтобы отдать свой голос, избиратели пишут в бюллетене регистрационный номер выбранного ими кандидата при голосовании с использованием бумажного бюллетеня или же делают отметку напротив имени предпочитаемого кандидата при голосовании через Интернет. Эстонские избиратели могут голосовать только за кандидатов, зарегистрированных в их избирательном округе. Как видим, в отличие от латвийской системы свободного выбора места голосования, эстонская избирательная система жестко привязывает избирателя к своему избирательному округу и окружным спискам избирателей, которых в Латвии нет как таковых. 
Превращение полученных голосов в парламентские места производится в три этапа. В первую очередь в каждом из избирательных округов распределяются индивидуальные мандаты среди всех кандидатов, которые набрали не менее простой квоты голосов по своему округу. В дальнейшем распределении мест на окружном уровне и получении компенсационных мест на общенациональном уровне участвуют лишь партии, преодолевшие пятипроцентный барьер на общенациональном уровне. На втором этапе кандидаты в окружных списках каждой из партий перерасполагаются в соответствии с количеством голосов, полученных каждым из кандидатов в списке, и партия получает столько мест, во сколько раз общее число голосов за ее кандидатов в избирательном округе превышает простую квоту по округу. Оставшиеся после первых двух этапов нераспределенными мандаты выделяются как места на общенациональном уровне партиям, преодолевшим пятипроцентный барьер на общенациональном уровне с использованием разновидности метода д'Ондта.
При назначении выборов РИК распределяет 101 парламентский мандат среди 12 избирательных округов пропорционально числу избирателей, имеющих право голоса по состоянию на первый день месяца, в котором были назначены выборы.
Обратим тут серьезное внимание на следующий момент. Разумеется, в условиях электоральной дискриминации количество «лиц с неопределенным гражданством», являющихся жителями Эстонии, в используемое при распределении мандатов число избирателей не входит, а вот в общее число жителей избирательного округа входит. Ввиду концентрации данных лиц в нескольких избирательных округах представительство данных округов в Рийгикогу является значительно меньшим, чем, если реально исходить из общей численности граждан-избирателей. По нашему мнению это является очень важным моментом для анализа электоральных условий в Эстонии. Не секрет, что именно в этих округах, где сосредоточено значительное количество «лиц с неопределенным гражданством», также сосредоточено и наибольшее количество натурализированных граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам, прежде всего к русскому. Реальное уменьшение парламентского представительства этих округов по сравнению с моноэтническими округами, абсолютно очевидно дискриминирует и натурализированных после 1991 года граждан Эстонии. Следует обратить внимание, что западноевропейские наблюдатели за выборами в Рийгикогу уже достаточно давно и достаточно упорно не замечают данной формы электоральной дискриминации.   
Законом о выборах в Рийгикогу 2002 года установлена трехуровневая структура системы избирательных комиссий, отвечающих за подготовку и проведение выборов в Рийгикогу. Наверху данной структуры находится Республиканская избирательная комиссия (РИК), на втором уровне располагается 15 уездных избирательных комиссий (УИК) и две городские избирательные комиссии (ГИК) и на третьем уровне - 657 участковых комиссий (УчК). Издаваемые РИК постановления, а также решения и распоряжения вышестоящих избирательных комиссий являются для нижестоящих комиссий обязательными для исполнения.
РИК является постоянно действующим органом, состоящим из семи членов, назначаемых на четырехлетний срок соответственно председателем Государственного суда (двое судей), канцлером юстиции, государственным контроллером, генеральным прокурором Государственной прокуратуры и секретарями канцелярии Рийгикогу и Государственной канцелярии. Председатель РИК и заместитель председателя избираются ее членами. Полномочиями РИК предусмотрено право временно приостановить действия нижестоящих комиссий и отстранить от работы членов нижестоящих комиссий, которые нарушают Закон о выборах в Рийгикогу, постановления РИК или распоряжения вышестоящих избирательных комиссий. РИК утверждает порядок выдвижения и регистрации кандидатов, голосования, проверки результатов голосования и подсчета голосов и аккредитации наблюдателей. РИК традиционно в Эстонии пользуется довольно высоким доверием основных мейнстримовых политических партий.
УИК являются постоянно действующими органами численностью до 13 членов, назначаемых на четырехлетний срок старейшиной соответствующего уезда или городскими собраниями Таллинна и Тарту. Председательствует в УИК уездный или городской секретарь, что обеспечивает тесное рабочее взаимодействие УИК с местной администрацией, финансирующей УИК и оказывающей им поддержку в их деятельности. УИК отвечают за инструктаж участковых комиссий и контроль за их работой, а также суммирование и проверку результатов голосования в соответствующем уезде или городе. УИК вправе аннулировать решения участковых комиссий на территории своего уезда и отстранить от исполнения своих обязанностей членов участковых комиссий, нарушающих закон, постановления или распоряжения вышестоящих избирательных комиссий.
Участковые комиссии, состоящие из председателя и не более восьми членов, отвечают за организацию и проведение выборов на уровне избирательных участков. В отличие от вышестоящих комиссий участковые комиссии являются временно действующими органами, часть членов которых выдвигают политические партии. Состав участковых комиссий назначается собраниями местных самоуправлений не позднее, чем за 20 дней до дня выборов. Половина членов выдвигается муниципальным или городским секретарем, а остальная половина выдвигается участвующими в выборах политическими партиями, причем каждая партия выдвигает в состав каждой участковой комиссии не более одного кандидата.
Имеющий право баллотироваться кандидатом гражданин Эстонии может состоять в партийном списке или же идти на выборы в качестве независимого кандидата. Как видим, тут наблюдается весьма серьезное отличие от латвийской избирательной системы в пользу некоторой демократизации электорального процесса. Гражданин Эстонии, не поддерживающий ни одну из существующих партий, имеет демократическое право выступить на выборах в парламент страны в качестве самовыдвиженца, то есть независимого кандидата по избирательному округу. Политические партии, выдвигающие партийные списки, должны уплатить взнос в размере двух минимальных заработных плат за каждого кандидата. Это же требование распространяется и на независимых кандидатов. Взнос возвращается партии, если ее кандидаты получили не менее пяти процентов голосов на общенациональном уровне. Независимым кандидатам взнос возвращается в том случае, если они были избраны.
Подготовка списков избирателей осуществляется органами регистрации народонаселения. За двадцать дней до дня выборов эстонским избирателям высылаются карточки избирателя с указанием их личных данных в реестре народонаселения, муниципалитета или города и номера избирательного участка, где они включены в список избирателей, и адреса помещения для голосования по месту жительства.
Списки избирателей должны быть доставлены во все избирательные участки не позднее, чем за 7 дней до дня выборов, когда на всех участках для голосования начинается досрочное голосования. С просьбами о внесении исправлений в личные данные и включении в список избирателей надлежит обращаться к секретарю муниципального или городского органа самоуправления. Соответствующие участковые комиссии уведомляются о принятии решений о внесении исправлений или включении в списки и вносят в них соответствующие изменения. Отказ в рассмотрении заявления может быть обжалован в местный административный суд. Законом о выборах предусмотрено, что обнаружившие в день голосования свое отсутствие в списках избиратели, чье право голоса и личность могут быть удостоверены, вносятся в дополнительный список избирателей, получая разрешение проголосовать.
И, безусловно, следует указать на решающую новацию эстонского избирательного законодательства. Удаленное Интернет-голосование на выборах в Рийгикогу стало первым в мире и Европе случаем использования сети Интернет в общегосударственном масштабе в качестве способа голосования на парламентских выборах. Интернет-голосование является дополнительным, но не обязательным способом голосования.
В основе системы Интернет-голосования в Эстонии лежит использование персонального документа, удостоверяющего личность (идентификационной карточки), который в законном порядке принимается для удостоверения личности в сети Интернет и электронной цифровой подписи документов.
Согласно принятой в преддверии выборов 2007 года новой редакции парламентского избирательного законодательства, аналогичного законодательству в отношении местных выборов, избиратели с правом голоса, имеющие активируемую в цифровом формате карточку удостоверения личности, могут проголосовать через Интернет в период досрочного голосования с шестого по четвертый день до дня выборов. Закон также разрешает избирателям менять свой выбор в период досрочного голосования, либо проголосовав через Интернет повторно, либо опустив на участке для голосования бумажный бюллетень. Законом установлен приоритет голосования с использованием бумажного бюллетеня. Голосуя электронным способом, избиратель может изменить свой выбор неограниченное число раз, при этом сделанный последним выбор является единственным, который учитывается, однако голос, отданный с использованием бумажного бюллетеня, является окончательным и аннулирует все Интернет-голоса, отданные данным избирателем. Данные законодательные позиции, связанные с Интернет-голосованием, не обошли своим вниманием и наблюдатели за выборами от ОБСЕ, о чем вы будем говорить ниже.  
После получения из участков для голосования списков избирателей, проголосовавших в период досрочного голосования с использованием бумажного бюллетеня и также отдавших свой голос через Интернет, сотрудники РИК помечают соответствующие электронные голоса на Сервере хранения голосов как «не подлежащие подсчету». Далее они записывают с этого сервера на компакт-диск отданный последним электронный голос каждого избирателя. Этот компакт-диск запечатывается и передается Председателю РИК.
Следует отметить, что согласно эстонскому избирательному законодательству финансирование политических партий может осуществляться посредством частных пожертвований, членских взносов и ссуд и дохода, полученного от активов. Представленные в парламенте политические партии имеют право на ассигнования из государственного бюджета, сумма которых пропорциональна количеству мест, полученных на выборах в Рийгикогу. Партии, не преодолевшие необходимый для представительства в Рийгикогу барьер, также имеют право на финансирование из средств государственного бюджета, если получат не менее одного процента голосов.
Все политические партии и независимые кандидаты, проводящие предвыборную кампанию, обязаны в месячный срок после дня выборов предоставить в Комитет по исполнению Закона Рийгикогу о борьбе с коррупцией отчет о своих расходах на кампанию и источниках использованных средств. Данные цифры подлежат контролю и учету в контексте задач погашения выше обозначенных партийных расходов из государственного бюджета.
Закон о выборах в Рийгикогу предоставляет эстонским гражданам довольно широкий круг возможностей для реализации своего права голоса. Так, например, эстонский избиратель может проголосовать досрочно в одном из многочисленных пунктов или в день выборов на избирательном участке по месту жительства или, в случае невозможности передвигаться, на дому. Избиратели, постоянно или временно проживавшие в иностранных государствах, могут проголосовать досрочно по почте, или же путем личной явки в представительства Эстонии за рубежом или в Эстонии на избирательных участках для голосования вне места проживания. И, как уже отмечалось выше, в течение трех дней второго этапа досрочного голосования избиратели могут голосовать через Интернет.
В день выборов голосование в избирательном округе проводится на избирательных участках, которые указываются сельскими муниципалитетами или городскими советами. В избирательных участках должно быть место для раздачи бюллетеней, кабин для голосования и урн для голосования.
За порядком на избирательном участке следит участковая комиссия. Устные распоряжения участковой комиссии являются обязательными для всех лиц в избирательном участке. Голосование в день выборов начинается в 9 утра и оканчивается в 8 вечера. Избиратель голосует на избирательном участке, где он занесен в избирательный список. Для того чтобы получить бюллетень, избиратель должен представить документ, удостоверяющий личность и подписаться избирательном списке для получения бюллетеня для голосования. Избиратель должен заполнить бюллетень, в кабинке голосования. Интересно отметить, что в Эстонии в отличие от Латвии, например, во время основного голосования не применяется система конвертов. Если в Латвии бюллетень подлежит обязательному вкладыванию в выданный комиссией на избирательном участке конверт, то в Эстонии избирательные бюллетени в сложенном виде опускаются непосредственно в урну для голосования. Избирательные конверты в Эстонии присутствуют исключительно на предварительном голосовании.
Подсчет бюллетеней, поданных в день выборов, начинается в 20:00, когда работники комиссий завершают учет неиспользованных бюллетеней и определяют число избирателей, расписавшихся в списках. Затем, полностью на виду у наблюдателей, они вскрывают урну для голосования и начинают считать бюллетени
Завершив подсчет голосов, участковые комиссии заносят полученные результаты на Интернет-сайт РИК. Каждому пункту для голосования присваивается свой номер и пароль, который используется для получения доступа к базе данных. Использовавшаяся для этого программа проводит перекрестные проверки данных и не позволяет допускать ошибки при их вводе.
Подсчитанные бюллетени хранятся в запечатанных контейнерах и отвозятся в УИК председателем в сопровождении не менее двух членов участковой комиссии. По мере того, как каждая из участковых комиссий электронным способом вносит свои результаты, РИК незамедлительно закачивает и размещает результаты по избирательному участку на своем веб-сайте в Интернете.
Итак, изложив основные позиции парламентского избирательного процесса в Эстонии, мы можем перейти к их непосредственному анализу на предмет соответствия общеевропейским демократическим электоральным и правозащитным принципам.
 
 
2. Соответствует ли избирательное законодательство Эстонии общеевропейским демократическим стандартам?
 
Прежде всего, следует отметить, что на выборах в Рийгикогу от 4 марта 2007 года аккредитировалось при РИК в качестве международных наблюдателей относительно небольшое количество неправительственных организаций и межгосударственных структур. С одной стороны, это объясняется тем, что ни РИК, ни Министерство иностранных дел Эстонии не направляли в массовом порядке приглашения на наблюдение за парламентскими выборами в Неправительственные организации (НПО) стран СНГ и Европейского Союза, ограничившись традиционным приглашением наблюдателей от ОБСЕ. А с другой стороны, это объясняется и не столь значительной активностью самих НПО в контексте их желания направить группы своих международных наблюдателей на выборы Рийгикогу-2007.
Справедливости ради тут надо указать, что 8 ноября 2006 года РИК издала Постановление №17, в котором говорится о том, что наблюдатели могут быть от иностранных государств и международных организаций, и что обе эти категории подлежат аккредитации РИК. Данный документ окончательно запутал ситуацию вокруг возможного участия в мониторинге эстонских выборов НПО различных стран. Так как его формулировки выписаны настолько небрежно и настолько поверхностно, что многим НПО оставалось только гадать, что РИК Эстонии имеет в виду под «международной организацией» и кто именно может являться субъектом отправки в Эстонию наблюдателей от «иностранных государств».
В данной ситуации миссия международных наблюдателей БДИПЧ/ОБСЕ оказалась, фактически, единственной полноценной международной миссией на последних парламентских выборах в Эстонии. Тут следует также указать и на тот факт, что на парламентские выборы 2003 года в силу разных причин миссия ОБСЕ эстонскими властями приглашена не была. Разумеется, понимая всю двойственность и ангажированность данной международной структуры, как в геополитическом плане, так и в плане прикладной текущей политики, все же следует отметить, что каких-либо серьезных упреков миссии БДИПЧ/ОБСЕ в отношении качества или методики международного мониторинга 2007 в Эстонии не последовало. 
В состав миссии БДИПЧ/ОБСЕ, которую возглавила Мирьяна Лазарова-Трайковска (екс-Югославия), вошло 13 экспертов из двенадцати государств - участников ОБСЕ. Кроме специалистов по вопросам выборов, осуществлявших свою деятельность в Таллинне, в том числе четырех специалистов по электронному голосованию, экспертные группы также работали в Тарту, Нарве и Пярну. Итак, обратим внимание на основные результаты мониторинга БДИПЧ/ОБСЕ.
1. По мнению экспертов БДИПЧ/ОБСЕ Конституцией Эстонии реально ограничивается право голоса лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, осужденных судом и отбывающих наказания в местах лишения свободы. На основании данного положения Законом о выборах в Рийгикогу установлено, что лицо, признанное судом виновным в совершении уголовного преступления и находящееся в заключении, в голосовании участия не принимает.
Данное ограничение видится международным наблюдателям несоответствующим европейским стандартам, исходя из которых, ограничение права голоса может применяться к заключенному лишь если заключенный был осужден за преступление такой степени тяжести, что лишение избирательного права представляет собой соразмерное наказание. В деле «Хёрст против Соединенного Королевства» Европейский суд по правам человека постановил, что общий запрет на право голоса заключенных является несоразмерной санкцией и представляет собой нарушение Статьи 3 Протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека (право на свободные выборы). Кроме того, одно из обязательств государств-участников ОБСЕ, (параграф 24 Копенгагенского документа 1990 года) состоит в том, чтобы «любое ограничение прав и свобод было строго соразмерно предназначению закона».
Отсюда: «миссия БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует эстонским властям пересмотреть и внести поправки в Закон о выборах Рийгикогу исходя из принятых на себя в рамках ОБСЕ обязательств и судебной практики Европейского суда по правам человека».
2. Как уже отмечалось нами выше, в Эстонии проживает весьма значительная группа дискриминируемого негражданского населения или т.н. «лиц с неопределенным гражданством», появление которой восходит к периоду присоединения Эстонской ССР к федеративному государству СССР. Большинство данных лиц потенциально могут стать гражданами Эстонии, но должны пройти для этого весьма затруднительную и бюрократическую процедуру натурализации. Для получения гражданства по законодательству требуется: а) владение эстонским языком, б) знание Конституции и Закона о гражданстве и в) принесение присяги верности Эстонии. Еще в 2005 году Консультативный комитет Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств отмечал, что «число лиц без гражданства остается тревожно высоким... экзамены на владение языком и другие факторы продолжают оставаться для многих препятствием». В этой связи Консультативный комитет призвал эстонские власти сделать дополнительные шаги для упрощения процесса натурализации. 
Представители миссии БДИПЧ/ОБСЕ на выборах в Рийгикогу 2007 года отметили, что положительной оценки заслуживает наделение всех жителей Эстонии независимо от гражданства правом голосовать на местных выборах (чего, например, власти Латвии так и не удосужились сделать, несмотря на многочисленные и многолетние рекомендации различных европейских структур). Эта избирательная практика, в целом, соответствует европейской Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне. Вместе с тем, учитывая, что 9,4 процента постоянных и многолетних жителей не имеют гражданства никакой страны, наблюдатели от БДИПЧ /ОБСЕ призывают власти Эстонии предпринять дополнительные шаги в целях способствования получению гражданства всеми того желающими лицами, состоящими в данной категории, дабы позволить этим лицам в полной мере пользоваться своими политическими правами. 
Отсюда: «В контексте предпринимаемых Эстонией значительных и, судя по всему, успешных усилий по интеграции натурализованных граждан, Рийгикогу следовало бы рассмотреть возможность дальнейшего упрощения процедуры натурализации лиц с неопределенным гражданством, желающих стать гражданами Эстонии».
3.В контексте дискриминации «лиц с неопределенным гражданством», в своем абсолютном большинстве совпадающих с национальными и языковыми меньшинствами Эстонии (уточним тут, что по состоянию на 1 января 2006 года общее население Эстонии насчитывало 1 345 000 человек, из которых около 68 процентов составляли эстонцы и 32 процента представляли другие национальности. Самым многочисленным этническим меньшинством являются русские (25,7 процента), украинцы (2,1 процента) и белорусы (1,2 процента). Географически меньшинства сконцентрированы в Таллинне, где они составляют 46 процентов населения, Нарве (95 процентов) и Кохтла-Ярве (82 процента)), следует также указать и на следующие два принципиальных момента, отмеченные миссией БДИПЧ/ОБСЕ.
а) Международные наблюдатели отметили, что все официальные материалы по выборам в Рийгикогу 2007 года были оформлены только на эстонском языке, что очевидно могло повлиять на способность сотрудников комиссий и избирателей, в основном говорящих на русском языке, иметь полное понимание избирательных процедур и требований. Так, например, в Нарвской области, где проживает значительное большинство русскоязычного населения, некоторые члены участковых комиссий испытывали трудности с пониманием руководства по отправлению избирательных процедур, подготовленного только на эстонском языке.
Тут следует дополнительно отметить, что государства-участники ОБСЕ приняли ряд обязательств в отношении национальных меньшинств согласно части IV уже упоминавшегося нами ранее Копенгагенского документа СБСЕ, гласящей, что они будут «уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств». Весьма важным вопросом, связанным с эффективным участием в государственных делах, является использование языков национальных меньшинств. Хотя государственным языком является эстонский, большое число граждан общается на русском. Согласно результатам переписи 2000 года 15,3 процента эстонских граждан говорят на русском как на своем родном языке.
Тут следует указать, что Эстония участвует в Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств. Рамочная конвенция была подписана Эстонией 2 февраля 1995 года, ратифицирована парламентом 6 января 1997 года и вступила в силу 1 февраля 1998 года. Тем не менее, при ее ратификации была сделана некая ограничительная Декларация, согласно которой Эстония понимает термин «национальное меньшинство» как применимый лишь к гражданам Эстонии, но не к другим постоянным законным жителям, гражданами Эстонии не являющимся. Декларация гласит: «Республика Эстония понимает термин «национальные меньшинства», которому не дается определение в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, следующим образом: «национальным меньшинством» считаются те граждане Эстонии, которые проживают на территории Эстонии; поддерживают устойчивые, крепкие и продолжительные связи с Эстонией; отличаются от эстонцев на основе своей этнической, культурной, религиозной или языковой характеристик; обеспокоены сохранением своих культурных традиций, религии или языка, которые составляют основу их общности».
Как видим, Эстония и Латвия проявляют удивительную синхронность в деле последовательного выхолащивания сути европейской Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в электоральной сфере столь специфическими и столь дискриминационными ее трактовками. У Консультативного комитета по Рамочной конвенции были основания в своем отчете за 2005 год констатировать, что данная декларация имеет лишь незначительное практическое влияние в Эстонии.
Отсюда: «В целях обеспечения единообразного понимания избирательных процедур всеми избирателями и сотрудниками избирательных органов БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует переводить на русский язык официальную информацию для избирателей и материалы избирательных комиссий в регионах, где данный язык широко используется».
б) После муниципальных выборов 2005 года на Интернет-страницу РИК была добавлена функция «Помощь» для объяснения процесса Интернет-голосования на русском и английском языках (в дополнение к эстонскому). Тем не менее, сам интерфейс голосования по-прежнему доступен лишь на эстонском языке, что создает существенные дискриминационные проблемы для русскоязычного избирателя.
Отсюда: «Учитывая, что значительный процент эстонских граждан считают русский своим родным языком, а также учитывая, что некоторые из данных избирателей подпадают под принятое эстонским правительством определение национального меньшинства, БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует рассмотреть возможность сделать интерфейс голосования доступным и на русском языке».
4. Наблюдателям от БДИПЧ/ОБСЕ показалось, в ряде муниципалитетов было недостаточно выдвиженцев от партий среди членов участковых избирательных комиссий (УчК), возможно ввиду низкой оплаты их труда. Поэтому необходимое количество членов УчК было назначено муниципальным собранием, как это предусмотрено законом. Кроме того, в преимущественно русскоязычном Нарвском регионе блок Союз Отечества и ResPublica заявил о том, что не все из их выдвиженцев были назначены в УчК.
Отсюда: «В целях создания на избирательных участках надлежащей системы сдержек и противовесов РИК следовало бы рассмотреть возможность официального напоминания всем политическим партиям о праве выдвижения членов в состав участковых комиссий до истечения отведенного срока».
5. По мнению международных наблюдателей от БДИПЧ/ОБСЕ принятая в 2005 году поправка к Закону о выборах в Рийгикогу, запрещающая уличную политическую рекламу в официальный период кампании, оказала существенное влияние на проведение избирательной кампании и вызвала обеспокоенность ввиду возможности расценить ее как возможное несоразмерное своему предназначению ограничение свободы самовыражения.
Как рассказали представители политических партий, изначально предполагалось, что данная поправка станет мерой, предпринимаемой в ответ на неприятие общественностью широкомасштабной уличной политической рекламы в ходе предыдущих избирательных кампаний, особенно использования рекламных щитов высотой со здание. В качестве причины для данного запрета партии также называли необходимость создания «арены для соперничества на равных» для всех политических партий и кандидатов и сокращение расходов на проведение кампании.
В сентябре 2005 года Канцлер юстиции Эстонии направил в парламент доклад о том, что данный запрет может быть расценен как неконституционный, и обратился к парламенту с просьбой пересмотреть данное положение. Канцлер отметил, что это приводит к ограничению «существенных основных прав». Признавая важность целей, поставленных парламентом при наложении данных ограничений, он отметил, что «низкая эффективность такой меры» в достижении данных целей может сделать положение несоразмерным его предназначению. Хотя в 2006 году парламент рассмотрел этот вопрос, в данное положение в этом отношении изменений внесено не было.
В действительности большинство политических партий сообщили миссии БДИПЧ/ОБСЕ о том, что данный запрет оказался чрезвычайно широким и имел непредвиденные последствия, равно как и неоправданно ограничил свободу политического самовыражения. Они заявили о том, что кампания удлинилась по сравнению с предыдущими выборами ввиду того, что некоторые политические партии вывесили уличную рекламу в период до официального старта кампании. Партии и эксперты СМИ также утверждали, что данный запрет привел к активизации политической рекламы в СМИ в период официальной кампании, и что данные факторы увеличат расходы на предвыборную кампанию вместо того, чтобы создать «арену для соперничества на равных».
Кроме того, недостаточная ясность статьи 5-1 Закона о выборах с изменениями и дополнениями привела к неуверенности кандидатов и политических партий относительно того, какие именно способы агитации запрещены. Приведем тут дословно содержание данной статьи закона: «Рекламирование независимого кандидата, политической партии или лица, баллотирующегося в качестве выдвинутого партией кандидата, предвыборной коалиции или лица, баллотирующегося кандидатом по списку предвыборной коалиции, их логотипа или другого символа или программы на здании, сооружении, внутренней и внешней стороне средства общественного транспорта или такси и любая другая уличная политическая реклама в активный период предвыборной кампании запрещена». РИК сообщала представителям БДИПЧ/ОБСЕ, что в ее адрес поступало много вопросов по поводу того, каким образом кандидату или политической партии надлежало организовывать уличное агитационное мероприятие, чтобы не нарушить закон. Никаких распоряжений по данному поводу РИК не отдавала, считая это за пределами своей компетенции. Тем не менее, была подготовлена докладная записка о приведении данного положения в исполнение, предположительно Министерством внутренних дел. В докладной записке отмечались проблемы, поднятые канцлером юстиции, а полиции было отдано распоряжение полиции толковать закон ограничительным способом во избежание ущемления политических прав.
В ходе предвыборной кампании сообщалось о ряде жалоб, связанных с уличной политической рекламой, вследствие по меньшей мере двух из которых было предъявлено обвинение в совершении противоправных действий в результате вывешивания рекламных материалов на транспортных средствах и в одном из магазинов. В Тарту имело место вмешательство полиции, которая обратилась к партиям с просьбой снять знаки с уличных палаток, разбитых Партией реформ и Социал-демократической партией соответственно; тем не менее, сами палатки было разрешено оставить.
    Отсюда: «В целях снятия неоправданно налагаемых на основные свободы ограничений БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует упразднить запрет на уличную политическую рекламу в период официальной предвыборной кампании или же существенно сузить рамки его действия».
6. Международные наблюдатели от БДИПЧ/ОБСЕ также отметили, что число избирателей в списках посещенных участков для голосования в основном варьировалось от 1000 до 4600 человек. Избиратели, голосовавшие на участках, в списках которых значилось свыше 3000 избирателей, сталкивались с более высокой вероятностью попасть в очередь из избирателей или же оказаться в условиях большого скопления людей. В ряде случаев избирателям выдавались бюллетени даже когда не было свободных кабин для голосования, что могло привести к проставлению избирателем отметки в своем бюллетене в открытую или уходу из избирательного участка вместе с бюллетенями.
 Отсюда: «БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует рассмотреть возможность увеличения количества пунктов для голосования и утверждения максимально допустимого числа избирателей для одного избирательного участка. Кроме того, РИК могла бы разработать принципы выделения кабин для голосования, основывающиеся на числе избирателей, приписанных к каждому избирательному участку, а также принять решение относительно допустимости выдачи избирателем бюллетеней до того, как освободится одна из кабинок для голосования».
7. Как уже отмечалось выше, миссия наблюдения БДИПЧ/ОБСЕ задействовала в рамках работы миссии ряд специалистов для серьезного технического анализа законодательной электоральной новации Эстонии – голосования с помощью сети Интернет. Опуская целый ряд технических моментов, следует указать, что международные наблюдатели весьма сдержанно встретили данную избирательную новацию, указав при этом на целый ряд проблем, связанных с аспектами ее практической реализации.
По мнению ряда юристов, скептически относящихся к данной новации, подобный способ голосования не позволяет определить, сам человек принял решение или на него было оказано давление. В условиях традиционного голосования сам факт закрытой кабины и недопущения в нее никого кроме самого голосующего является надежным фактором независимости в принятии решения и фиксацией отсутствия какого-либо давления извне. В тоже время в условиях электронного голосования проверить свободу выбора голосующего, практически, не представляется возможным.
Интересно также обратить внимание и на сугубо технические аспекты проблематики Интернет-голосования. Так, например, в Рекомендациях своего специального Доклада для Совета Европы «Интернет-голосование в марте 2007 на парламентских выборах в Эстонии» Директор Европейского Союза Демократического Наблюдения (EUDO), профессор Александр Тречсел и его коллега из Флорентийского института Европейского Университета Роберт Шуман указали на то, что «эстонские системы электронного голосования до сих пор не подлежали комплексной процедуре сертификации». Ученые рекомендуют немедленно начать обсуждение возможных будущих режимов сертификации. Опираясь на рекомендации Комитета Министров Европейского Союза 2004 года о правовых, эксплуатационных и технических стандартах для электронного голосования, Совет Европы, по мнению авторитетных ученых, мог бы послужить платформой для обмена знаниями и передовым опытом в области стандартов и сертификации электронного голосования».
В 2002 году был принят новый Закон о выборах в Рийгикогу, в котором было предусмотрено голосование через Интернет с использованием активируемых в электронно-цифровом формате идентификационных карт. Накануне выборов в местные органы власти, состоявшихся 16 октября 2005 года, было принято специальное законодательство, регламентирующее внедрение на данных выборах удаленного Интернет-голосования. Законодательство, предусматривавшее организацию на местных выборах Интернет-голосования, не поддержали Эстонская партия центра и Эстонский народный союз.
Занимавший в то время должность Президента Эстонии Арнольд Рюйтель поддержать данный закон отказался. После того, как Рийгикогу трижды принял этот законодательный акт с рядом поправок, он направил данный вопрос на рассмотрение в Конституционный суд. Несогласие Президента было основано на доводе, что разрешение избирателям, голосующим электронным способом, менять свой выбор ставит их в неравное положение по сравнению с избирателями, которые голосовали только с использованием бумажного бюллетеня, поскольку последние свой выбор изменить не могли. Конституционный суд при поддержке мнения Канцлера юстиции пришел к заключению, что поскольку возможность проголосовать электронным способом имеют все избиратели, равенства избирателей закон не нарушает. По мнению суда, возможность повторного голосования выполняла упреждающую функцию, уменьшая побуждение незаконным образом оказать на избирателя влияние и, следовательно, представляла собой неотъемлемую дополнительную гарантию тайны волеизъявления при удаленном электронном голосовании.
После принятия данного решения Президент поддержал поправки, и система, позволяющая организовывать удаленное Интернет-голосование, была разработана и использована на местных выборах 2005 года в общегосударственном масштабе. В июне 2006 года в Закон о выборах Рийгикогу были внесены поправки для обеспечения в полном объеме возможности удаленного Интернет-голосования на парламентских выборах. Правовых препятствий проведению удаленного Интернет-голосования на выборах Рийгикогу не существовало.
Тем не менее, по мнению международных наблюдателей из БДИПЧ/ОБСЕ в отношении Интернет-голосования в законодательстве могли бы быть произведены определенные улучшения. Закон о выборах в Рийгикогу не содержит положений, регламентирующих обеспечение безопасности системы Интернет-голосования. Им ни предусмотрена ответственность какого-либо из органов - равно как и ни определены конкретные основания для наложения санкций - в случае отказа в работе системы.
Отсюда: «БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует соответствующим образом адаптировать законодательство в отношении Интернет-голосования».
Международные наблюдатели также отметили, что, несмотря на то, что миссия БДИПЧ/ОБСЕ присутствовала при процессе подсчета, за фактическим подсчетом голосов – как и в случае с любым электронным голосованием – наблюдать было невозможно, поскольку он происходил в самом Счетном сервере. Персональный компьютер, использовавшийся для чтения содержавшего результаты компакт-диска, в течение некоторого времени проведения процедуры подсчета был подключен к сети Интернет. Кроме того, осталось неясным, применялись ли к данному компьютеру такие же меры безопасности, как и к другим элементам системы.
Отсюда: «БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует РИК пересмотреть процесс подсчета Интернет-голосов и объявления результатов, дабы обеспечить, чтобы в отношении всех используемых устройств применялись необходимые меры безопасности».
Возвращаясь к проблематике принципа тайного голосования в условиях Интернет-голосования, следует отметить следующее. Тайна голосования складывается из двух компонентов: а) секретность среды голосования и б) анонимность голоса после того, как он отдан. Ввиду того, что избиратель не голосует в обстановке, когда ведется наблюдение и осуществляется контроль, как на участке для голосования, нельзя гарантировать, что избиратель отдает свой голос тайно. В этом отношении в эстонской системе Интернет-голосования сделан расчет на возможность проголосовать повторно, предназначенную для защиты от нарушения тайны волеизъявления и принудительного голосования. По мнению РИК Эстонии тот факт, что избиратель может отдать свой голос повторно, понижает стимул к принуждению или подкупу, поскольку любое лицо, пытающееся прибегнуть к таким мерам, не может быть уверено, что голос, отданный под давлением или влиянием, окажется в действительности последним отданным избирателем голосом.
Тем не менее, МОВ БДИПЧ/ОБСЕ отметила один технический аспект данной системы, подрывающий само предназначение возможности переголосовать. А именно: сервер хранения голосов ведет запись времени электронного голосования каждого избирателя. Этот журнал записи, с которым могут ознакомиться политические партии и наблюдатели, может в принципе быть использован не по назначению, чтобы узнать, переголосовал ли в действительности избиратель электронным способом.
Вторая составляющая тайны, анонимность избирателя, достигается посредством отделения подписи избирателя от его голоса сервером хранения голосов еще до декодировки голоса и безопасного хранения тайного ключа, используемого для декодировки голосов.
Отсюда: «МОВ БДИПЧ/ОБСЕ рекомендует РИК рассмотреть возможность преобразования системы Интернет-голосования, чтобы не велась запись времени голосования. Вместе с тем, в интересах поддержания на прежнем уровне прозрачности в работе данной системы, журнал по-прежнему следует предоставлять для ознакомления наблюдателям».
Международные наблюдатели и привлеченные эксперты также отметили, что сам сервер хранения голосов находится под физическим наблюдением, однако проверки, чтобы установить, не было ли несанкционированного доступа к серверу через Интернет, не проводилось. Не было осуществлено никаких проверок программного обеспечения, дабы удостовериться, что оно не было модифицировано. В этих условияхнепрозрачности для социума целого ряда технических аспектов электронного голосования миссия БДИПЧ/ОБСЕ обратилась к партиям и структурам гражданского общества Эстонии принять «более активное участие в мониторинге системы Интернет-голосования, благодаря которому появилась бы возможность выявить ее возможные слабые стороны и проблемы с обеспечением безопасности».
Избирательное законодательство других стран, 02.22.2010