Центр Мониторинга Демократических Процессов «Кворум»

1.                  Общая характеристика основ избирательного законодательства Республики Хорватия

Приступая к исследованию избирательной системы Хорватии, а также ее соответствия базовым европейским электоральным стандартам и общедемократическим принципам, следует отметить следующее. Важной особенностью современного восточноевропейского государственно-правового пространства является то, что из 29 стран 23 представляют собой новообразованные государства, которые возникли в результате краха Социалистической Югославии и Советского Союза, а также «бархатного развода» Чехословакии. В большинстве из них очень тяжело идет процесс формирования политических наций, что предопределяется как наличием значительных групп национальных меньшинств, так и весьма сложным историческим прошлым.

Конфликты на этнополитическом грунте привели к кровавым событиям в Боснии и Герцеговине, в Македонии, Сербии, Хорватии, что чрезвычайно негативно отразилось на трансформационных электорально-правовых процессах в Балканском регионе. События, которые происходили в Хорватии в течение девяностых годов двадцатого века, в полной мере подтверждают вышеуказанные выводы. В частности, в условиях межэтнической и межгосударственной войны 1991 - 1995 гг., а также кровопролития, продолжаемого хорватскими и сербскими националистами после нее, система конституционной юстиции, предусмотренная в основном законе Хорватии, фактически не работала. Свыше 500 тыс. хорватских сербов было изгнано из Хорватии на территорию СРЮ, а также Боснии и Герцеговины. Условия длящейся гражданской и межгосударственной войны самым серьезным образом влияли на динамику развития хорватской избирательной системы. Данная система за годы государственной независимости Хорватии прошла долгий путь своей трансформации. Мажоритарный принцип был трансформирован в смешанный, который затем был заменен на полностью пропорциональную электоральную систему.

Обратимся к истории современного хорватского конституционализма в контексте развития его избирательной системы. Как нами уже указывалось выше, значительное влияние на развитие ситуации имели внешние по отношению к правовой системе факторы. И политический фактор являлся на протяжении многих лет основным фактором в логике развития электорально-правовой ситуации. В 1989 году Хорватия вступила в совершенно новую для нее политическую ситуацию. Усиливающееся национально-демократическое движение начало обретать свою политико-правовую репрезентацию в виде целого ряда новообразованных политических формаций. Уже в мае 1990 года в Хорватии проходят первые после ІІ мировой войны свободные многопартийные выборы, большинство голосов на которых получил Хорватский Демократический Союз во главе с доктором философии Франьо Туджманом.

Принятая 22 декабря 1990 года Конституция Хорватии закрепила за страной статус независимого государства в составе СФРЮ и тем самым отменила существующую до этого федеративную форму. Вслед за этим, хорватский парламент 21 февраля 1991 года начал процесс выхода Хорватии из состава СФРЮ. По результатам майского референдума 1991 года в Хорватии 94% избирателей высказались за независимое Хорватское государство, которое может создать союз суверенных государств с другими югославскими республиками. 25 июня 1991 года Сабор (хорватский парламент) принял Декларацию, в которой провозгласил суверенную Республику Хорватия. В этом «Конституционном решении» провозглашение хорватского государства объяснялась грубыми нарушениями в СФРЮ прав человека, национальностей и федеральных единиц, а также тем, что югославские республики не пришли к единому видению будущего федерации. Подчеркивалось, что Хорватия начинает «разъединение» с СФРЮ мирным, демократическим путем, уважая интересы всех республик и автономны краев, которые входили в состав Югославии. Было прекращено действие конституции СФРЮ на территории Хорватии, прекращены сроки действия мандатов представителей республики в Скупщине СФРЮ. Согласно этому документу, сербам, представителям других национальностей, которые проживали в республике, гарантировалось право на самобытной развитие, пропорциональное представительство в законодательных и исполнительных органах власти на всех уровнях. Разрыв 8 октября 1991 года всех государственно-правовых связей с СФРЮ был поворотным пунктом в изменении Хорватией своего государственно-правового статуса и общей геополитической ситуации на Балканах. В начале 1992 года практически все страны ЕС признали Хорватию, а 22 мая этого же года она стала членом ООН.

Однако Конституция Хорватии 1990 года не зафиксировала политической автономии для сербов на землях, где они образовывали большинство. Это вопиющее антидемократическое решение хорватского Сабора как раз и стало одним из катализаторов сербского восстания. Всю первую половину 90-х годов в Хорватии велись боевые действия. Лишь в 1995 году хорватское военное командование взяло под контроль восставшие территории. Подконтрольной сербам осталась только Восточная Славония. 12 ноября 1995 года хорватское правительство и местное сербское руководство подписали договор о двухгодичном переходном периоде для реинтеграции региона. Окончательно Восточная Славония вошла в правовое поле Хорватии только весной 1998 года.

Следует отметить, что эпоха президентства Франьо Туджмана характеризовалась не только торжеством воинственного национализма, но и достаточно авторитарной формой политического режима, где президент сосредоточил в своих руках, фактически, всю полноту власти, превратив хорватский парламент (Сабор) в малозначащий совещательный орган при президенте. Поэтому совершенно справедливо представители Европейского Союза и разнообразных международных организаций рассматривали в этот период Хорватию, исключительно как страну с серьезными проблемами в области демократии и парламентаризма, равно как и в области свободы слова и политического плюрализма. Путь Хорватии в Европейский Союз был на многие годы, фактически, заморожен. Категорический отказ от разрешения проблемы возвращения нескольких сотен тысяч изгнанных из Хорватии сербов обрекали страну на осуждение ее антидемократических действий мировым сообществом и на международную изоляцию.

Однако, при этом собственно избирательная система страны в эти годы довольно бурно развивалась, часто радикально трансформируясь под влиянием разнообразных факторов. Прежде всего, следует отметить, что в соответствии с Законом о выборах и отзывах членов комитетов и депутатов от 15.02.1990 года все депутаты в трех советах (палатах) хорватского Парламента (тогда официально - Хорватского Государственного Сабора) выбирались по мажоритарной системе абсолютного большинства. Территория Хорватии была разделена на 356 избирательных округов (Совет обществ – 116 округов, Общественно-политический совет – 80, Совет коллективного труда – 160). Выборы состоялись 22–23 апреля 1990 года (первый круг) и 6–7 мая 1990 года (второй круг). В тех избирательных округах, где ни один из кандидатов не получал абсолютного большинства голосов в первом круге выборов, был организован второй круг выборов, в котором принимали участие первые два кандидата, получившие наибольшее количество голосов в первом круге.

Но уже при организации следующих парламентских выборов в Хорватии мажоритарная система абсолютного большинства голосов уже не применялась. В 1992 году был принят новый закон о выборах, в соответствии с которым в Хорватии была принята смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система в двухпалатный парламент. В рамках этой системы, половина нижней палаты Хорватского Государственного Сабора - Палаты депутатов - выбиралась по мажоритарной системе относительного большинства, а вторая половина – по системе пропорционального представительства. Таким образом, на парламентских выборах 2 августа 1992 года, 64 депутата избирались в 64-х избирательных округах относительным большинством голосов (также, как и отдельно выделенные 4 депутата от национальных меньшинств), а 64 депутата - по спискам кандидатов, выдвинутых от политических партий и избирателей. Проходной барьер по пропорциональной системе определялся в 3%.

Смешанная избирательная система применялась и на выборах в Палату депутатов Парламента Республики Хорватии, которые состоялись 28 октября 1995 года, с учетом внесенных к тому времени изменений в Закон о выборах.  Вместо применяемого ранее соотношения 50 на 50, было введено новое правило, в соответствии с которым четвертая часть депутатов - 28 выбиралась в таком же количестве избирательных округов по мажоритарной системе относительного большинства голосов. Другие три четверти депутатов - 80 избирались по спискам избирателей по системе пропорционального представительства. 12 депутатов в соответствии с положением п. 2. Статьи 45 Конституции Хорватии выбирались хорватскими гражданами, которые пребывали за границей. Положения этой конституционной нормы на 1995 год звучали так - «При выборах в Палату представителей Сабора и Президента страны Республика Хорватия обеспечивает осуществление избирательного права и своим гражданам, которые во время проведения выборов находятся за ее пределами. Эти граждане могут голосовать в государствах, в которых они пребывают, или иным способом, предусмотренным законом». Голосование упомянутых граждан осуществлялось в специальном избирательном округе по системе пропорционального представительства. С целью стабилизации состава Палаты представителей (депутатов) при увеличении части пропорционального представительства был также увеличен и избирательный барьер (запретительная клаузула) до 5% голосов на списки кандидатов от одной партии. В случае коалиции двух партий применялся избирательный барьер в размере 8%, в случае коалиции трех и больше партий – 11%. Данные изменения избирательного барьера обосновывались законодателем  необходимостью более ответственного влияния парламента на стабильность исполнительной власти.

Однако уже в 1999 году избирательная система Хорватии была радикально трансформирована в сторону решительного отказа от рудиментов мажоритарной системы. Также в 1999 году в Закон о выборах были внесены важные поправки, согласно которым число мест от хорватской диаспоры зависит от числа принимающих участие в голосовании хорватов, проживающих за рубежом. Выборы в Сабор Хорватии, состоялись 3 января 2000 года уже в соответствии с положениями нового Закона о выборах со 100%-ной пропорциональной избирательной системой. С внесением незначительных конституционных изменений согласно этому же измененному закону проводились и парламентские выборы 23 ноября 2003 года, а также и последние на данный момент выборы 24 ноября 2007 года.

Итак, в Хорватии с марта 2001 года применяется чистая пропорциональная система с голосованием за закрытые списки на выборах в уже однопалатный парламент – Сабор. Распределение мест между списками осуществляется пропорционально полученным голосам на основе упоминавшегося ранее метода д`Ондта. К участию в распределении мандатов не допускаются субъекты выдвижения списков, которые получили в поддержку выдвинутых ими кандидатов менее 5% действительных голосов. Территория страны разделяется на 10 избирательных округов, в каждом из которых выбирается 14 депутатов. К этим избирательным округам необходимо прибавить 11-ый совокупный избирательный округ, в котором проводиться голосование хорватских граждан, которые проживают за границей (около 400 000 избирателей, зачастую решающих исход парламентских выборов в стране). А также прибавляется 12-ый совокупный избирательный округ для голосования национальных меньшинств по фиксированным квотам их национального представительства.

Описывая современную избирательную систему Хорватии, сразу же следует подчеркнуть, что в отличии, например, от Венгрии законодатель очень серьезное внимание уделил конституционной фиксации ее основных принципов. Практически все важнейшие базовые позиции, регулирующие парламентский электоральный процесс, нашли свое отражение в Конституции Хорватии. В частности, в Статье 71 Конституции Хорватии четко указывается, что Хорватский Сабор состоит не менее чем из ста и не более чем из ста шестидесяти депутатов, избираемых на основе всеобщего и равного избирательного права путем прямых выборов тайным голосованием. Статья 72 указывает на то, что Депутаты Хорватского Сабора избираются на четыре года. Выборы депутатов Хорватского Сабора проводятся не позднее чем через шестьдесят дней после истечения мандата предыдущего состава парламента или его роспуска. Первое заседание Хорватского Сабора проводится не позднее чем через двадцать дней после проведения выборов. Срок полномочий депутатов Хорватского Сабора может быть продлен законом только в случае войны. Хорватский Сабор может самораспуститься для проведения досрочных выборов, если за такое решение проголосовало большинство от общего числа депутатов. В соответствии с Конституцией Президент Хорватской Республики может распустить Хорватский Сабор.

Как уже указывалось выше, с учетом того, что значительное количество хорватских граждан постоянно или временно проживает за границей, Конституцией Республики Хорватии, также как и конституциями некоторых других государств со значительной эмиграцией, предусматривается возможность голосования на выборах в Парламент хорватских граждан, которые в момент выборов находятся за границей.

Активное и пассивное избирательное право, согласно Конституции Хорватии и Закона о выборах в депутаты Парламента Республики Хорватии (далее - Закон о выборах), приравниваются и наступают с момента достижении 18-летнего возраста, то есть для обретения пассивного избирательного права, не требуются никакие дополнительные условия. Эта позиция хорватского законодателя, безусловно, является новацией на европейском конституционно-правовом пространстве, при чем новацией подлинно демократической. Интересно отметить, что в Законе о выборах специально оговаривается также возможность обладания полной конституционной правосубъектностью и гражданам Хорватии, достигшим лишь 16-летнего возраста, но при этом имеющим официальную легальную работу.    

Согласно избирательному закону, избиратели, которые имеют резиденцию (место жительство) в Республике Хорватия, должны голосовать по месту их жительства. Избиратели, имеющие резиденцию в Республике Хорватия, но в день выборов обслуживающие вооруженные силы и флот Республики Хорватии, либо избиратели, которые являются членами морских и речных хорватских корабельных команд, но в день выборов находятся за пределами Хорватии, а также избиратели, лишенные свободы по приговору суда, должны голосовать в специально отведенных для голосования местах. Избиратели, имеющие резиденцию (постоянное место жительства) в Республике Хорватия, но в день выборов находящиеся за пределами Хорватии, должны голосовать в консульских учреждениях Хорватии за рубежом в соответствии с их резиденцией в Республике Хорватии. Серьезное сомнение в контексте демократичности парламентских выборов в Хорватии, по нашему мнению, вызывает запрет голосования избирателей в больницах и домах престарелых ввиду того, что по этим точкам временного пребывания людей списки избирателей не формируются.  

При этом, на наш взгляд, подлинно демократической и новаторской является законодательная фиксация (Статья 15 Закона о выборах) гарантированного права национальных меньшинств на свое национальное представительство в Хорватском Саборе. Согласно Статье 16 анализируемого закона, Республика Хорватия гарантирует право национальным меньшинствам выбирать в Парламент 8 представителей. Представители Сербского национального меньшинства в соответствии с Конституционным Актом о Правах Национальных меньшинств должны избирать 3-х своих представителей в Парламент. Представители Венгерского национального меньшинства должны выбирать одного представителя в Парламент. Представители итальянского национального меньшинства также избирают одного представителя. Чешское и словацкое национальные меньшинства вместе выбирают одного представителя. Австрийское, болгарское, немецкое, польское, цыганское, румынское, русинское, русское, турецкое, украинское, валашское и еврейское национальные меньшинства выбирают вместе 1 представителя в Парламент. Представители албанского, боснийского, черногорского, македонского и словенского национальных меньшинств выбирают вместе одного представителя.

Тут следует указать, что вышеуказанные изменения в парламентском избирательном законе были обусловлены предыдущей существенной трансформацией законодательства Хорватии о правах национальных меньшинств. Так, например, Конституционным Законом «О правах национальных меньшинств» от 13 декабря 2002 года был нормирован вопрос обеспечения прав национальных меньшинств Республики Хорватия, в том числе и касательно обеспечения их избирательных прав. В частности, Статьей 19 этого закона было определено, что национальные меньшинства имеют право фиксированного представительства в Парламенте Хорватии. Представители национальных меньшинств могут избирать от 5 до 8 членов Хорватского Сабора (Парламента) в отдельных избирательных округах.

Депутаты Хорватского Сабора не имеют обязательного или императивного мандата. Их полномочия и статус определяются т.н. представительским или свободным мандатом, согласно Статье 74 Конституции Хорватии и п.2. Статьи 2 Закона о выборах. Отсюда, депутаты парламента Хорватии не несут ответственности перед своими избирателями, не подлежат отзыву и не обязаны защищать принципы или указания своих избирателей.

Право на составление списков кандидатов в депутаты Хорватского Сабора имеют все политические партии, зарегистрированные в Республике Хорватия на день оглашения решения об объявлении выборов в центральном органе «Народне новине», а также отдельные избиратели или группы избирателей. Также возможно формирование списков кандидатов от коалиций, созданных двумя или большим числом партий. Уникальной особенностью хорватской избирательной системы является то, что политические партии выдвигают не только кандидатов в депутаты, но также и их заместителей на случай замораживания депутатского мандата. Тут прослеживается некая аналогия с французской системой заместителей депутатов Национального собрания Франции. В течение своего 4-х летнего депутатского срока депутат Хорватского Сабора может в любой момент времени заморозить свой мандат, то есть временно снять с себя обязанности депутата. На этот срок функции депутата парламента будет выполнять его заместитель, который был избран в паре с депутатом.

Также важно подчеркнуть, что в случае выдвижения одной или несколькими партиями кандидатов или списков кандидатов в депутаты хорватского парламента, поддержки кандидатур подписями определенного количества граждан не нужно. А в случае выдвижения списков кандидатов со стороны отдельных избирателей или групп избирателей необходимо, чтобы в поддержку каждого кандидата было собранно минимум 500 подписей избирателей. В случае выдвижения со стороны избирателей кандидатов в депутаты и их заместителей от национальных меньшинств, правомочность кандидатуры подтверждается подписями 100 избирателей.

В предложении по спискам выдвинутых кандидатов в депутаты Парламента Республики Хорватии указывается название списка кандидатов. Кандидатуры, отмеченные в списке, должны быть пронумерованы порядковыми номерами от 1 до 14.

Выборы в депутаты Хорватского Сабора (парламента) объявляются Президентом Республики. Выборы проводятся минимально через 30 дней со дня их объявления. Согласно Статье 5 Закона о выборах дата выборов устанавливается специальным Постановлением об объявлении выборов. Несмотря на то, что данным Законом не устанавливается, в какие максимальные сроки должны быть проведены выборы, а устанавливается только минимальный срок - 30 дней, эти сроки косвенно отмечаются в положении Статьи 73 Конституции Хорватии. В соответствии с ним, выборы в депутаты должны проводиться не позже, чем через 60 дней со дня окончания мандата или роспуска Парламента Республики Хорватии. Это положение Конституции обязывает Президента Хорватии оглашать выборы. В период времени между объявлением выборов и до их проведения Национальная избирательная комиссия и другие государственные органы обязаны полностью обеспечивать всю необходимую техническую поддержку избирательной компании. В частности:

- принимать решения относительно жалоб, которые поступают на те или  иные действия разнообразных субъектов избирательного процесса;

- осуществлять окончательное утверждение списков кандидатов, принимающих участие в выборах;

- организовывать распространение избирательных бюллетеней и других избирательных материалов (протоколы, ящики для голосования и др.).

В соответствии с положениями избирательного законодательства Хорватии, органами, принимающими участие в проведении выборов, являются: Национальная избирательная комиссия, окружные избирательные комиссии, избирательные комиссии общин и городов, а также местные избирательные комитеты. Кроме этих вышеперечисленных органов косвенным путем в проведении выборов принимают участие также и другие органы. Например, Конституционный суд Республики Хорватии, который рассматривают жалобы на постановления Национальной избирательной комиссии. А также т.н. Этическая Комиссия, возглавляемая Президентом Академии наук и искусств Хорватии, которая осуществляет общее наблюдение за избирательной компанией.

Тут следует отметить также, что в электоральном законодательстве Хорватии существуют определенные функциональные расхождения в регламентации органов, участвующих в разнообразных процедурах на различных уровнях избирательной системы. На уровне парламентских выборов Закон о выборах депутатов в Парламент Республики Хорватии самым детальным образом регламентирует систему и компетенцию органов, которые принимают участие именно в парламентской избирательной процедуре. И, безусловно, ключевым органом хорватской парламентской электоральной системы является Национальная избирательная комиссия.

Национальная избирательная комиссия, в соответствии со Статьей 45 Закона о выборах, работает в постоянном и расширенном составе. В Национальную избирательную комиссию постоянного состава входят: Председатель, четыре члена комиссии и их заместители. Председатель Верховного суда Республики Хорватии является по своему статусу Председателем Национальной избирательной комиссии. Члены комиссии, заместитель председателя и заместители членов постоянного состава Национальной избирательной комиссии назначаются Конституционным судом Республики Хорватии из числа судей Верховного суда Республики Хорватии и других известных хорватских юристов, которые при этом не должны быть членами ни одной из политических партий.

Расширенный состав Национальной избирательной комиссии, также как и состав всей обозначенной выше системы нижестоящих избирательных комиссий, является партийным. В соответствии со Статьей 46 Закона о выборах, Национальная избирательная комиссия в расширенном составе состоит из трех представителей правящей политической партии либо коалиции партий и трех предложенных по договоренности представителей оппозиционных политических партий или их коалиции, в соответствии с партийной структурой парламента. Этот же принцип проводится и по всей вертикали избирательных комиссий, вплоть до участковых Избирательных комитетов. Избирательные комитеты непосредственно проводят выборы на избирательных участках и гарантируют тайный характер голосования. Избирательный Комитет должен состоять из Президента и четырех членов, а также заместителей членов Избирательного комитета. Два члена и их заместители должны быть назначены политической партией или коалицией большинства, а два члена и заместители назначаются оппозицией. Политические партии должны назначить своих кандидатов в Избирательные Комитеты  и прислать их имена в соответствующие Избирательные Комиссии не позже чем за 8 дней перед днем выборов. Если они этого не сделают, то Избирательные Комиссии сами назначат этих членов. Важно также отметить, что Президент Избирательного Комитета и его заместители не должны быть членами каких-либо политических партий.

По нашему мнению, необходимо также обратить внимание на то, что Закон о выборах в президенты Республики Хорватии, фактически, не изменялся с момента его принятия в 1992 году. И данный закон не содержит положений о расширенном составе избирательных комиссий. Прозрачность их работы обеспечивается лишь посредством института наблюдателей. Разумеется, было бы необходимым de lege ferenda уравнять законодательные положения всех электоральных законов в отношении состава избирательных комиссий. То есть, на наш взгляд, совершенно необходимо ввести расширенный партийный состав и для избирательных комиссий по выборам президента Республики Хорватия. 

Не позже чем за 10 дней до парламентских выборов Национальная избирательная комиссия для избирательных участков за границей и Избирательные комиссии избирательных округов для избирательных участков на территории Республики Хорватия должны объявить, какие избирательные участки определены, и какие избиратели должны голосовать на каком участке. Тут следует отметить, что в Хорватии для внутригосударственного голосования в электоральном законодательстве установлена довольно жесткая привязка избирательного права и возможности его осуществления именно через присутствие гражданина в постоянном списке избирателей. Министр обороны должен определять избирательные участки для избирателей, которые служат в Вооруженных силах Хорватии. Министр морских дел, транспорта и коммуникации должен определить избирательные участки для голосования корабельных команд на морях и реках под хорватским флагом, кто в день выборов будет за пределами республики.

Число избирателей голосующих на одном избирательном участке должно быть определено так, чтобы голосование могло проходить без каких-либо помех в обозначенном для голосования периоде времени. На каждом избирательном участке выделяется отдельная комната для голосования, что само по себе уже гарантирует тайный характер голосования. Каждая избирательный участок имеет свой порядковый номер. Не позже, чем за 8 дней до парламентских выборов избиратели получают приглашения на выборы.

Голосование избирателей на парламентских выборах в Хорватии должно осуществляться самостоятельно. Избирательные бюллетени должны быть заранее напечатаны и каждый бюллетень должен иметь свой порядковый номер, название списка, а также имя и фамилию владельца списка. В избирательном бюллетене политические партии должны быть занесены в список в том порядке, в котором они были записаны в коллективном списке специальных списков. Порядковый номер должен находиться перед названием списка.

Следует указать, что на выборах в хорватский парламент имеют право присутствовать на избирательных участках неправительственные организации, наблюдающие за проведением выборов и контролирующие работу избирательных комиссий и комитетов избирателей на всех уровнях. Национальная избирательная комиссия должна разрешить присутствовать и дать пропуск на избирательные участки всем зарегистрированным общественным организациям с единственной целью – для осуществления независимого контроля за проведением выборов.

Голосование в Хорватский парламент должно продолжаться беспрерывно с семи утра до девятнадцати часов вечера. В дипломатических и консульских миссиях голосование должно продолжаться на протяжении двух дней и закончиться в тот же день что и выборы на территории Республики Хорватия. Как минимум три члена Избирательного комитета и их заместители должны  постоянно присутствовать на избирательном участке. Президент  Избирательного Комитета или уполномоченные им члены в праве проверять каждого избирателя, приближающегося к избирательному участку. Если же этот избиратель не будет зарегистрирован в списке избирателей, Президент Избирательного Комитета не позволит ему голосовать, пока избиратель не предъявит сертификат уполномоченного органа государственного управления, которым докажет свое избирательно право.

Когда выборы закончатся, участковый Избирательный Комитет должен, прежде всего, пересчитать неиспользованные бюллетени и положить их в конверт и затем запечатать.

Когда Национальная избирательная комиссия  провозглашает результаты выборов, туда должно обязательно входить число зарегистрированных избирателей в избирательных списках, число избирателей проголосовавших в каждом округе, сколько голосов набрал каждый список кандидатов  каждом  округе, число мест представителей в Парламенте для каждого списка кандидатов, а также их имена и фамилии.

Избирательная кампания финансируется государственным бюджетом, и Национальная избирательная комиссия распоряжается им. Она следит за расходами этих средств и определяет путь их дальнейшего использования. Национальная Избирательная Комиссия должна на протяжении 30 дней после выборов публиковать в СМИ количество расходов выборов со дня официального провозглашения результатов.

Конституционность и законность выборов должен контролировать Конституционный Суд Республики Хорватия.  Против решения Национальной избирательной Комиссии, в соответствии со Статьей 87 избирательного закона, можно предъявлять жалобу в Конституционный Суд Республики Хорватии. Такого рода жалоба подается в Конституционный суд с помощью Национальной  избирательной комиссии в течение 48 часов с момента окончания дня получения отклоненной Национальной избирательной комиссией жалобы, то есть до 00:00 часов следующего дня. Конституционный суд Республики Хорватии должен принять постановление по поводу этой жалобы в течение 48 часов со дня ее принятия к рассмотрению, то есть до 00:00 часов следующего дня. Субъектами данной жалобы в соответствии с избирательным законодательством Хорватии могут выступать политические партии, кандидаты в депутаты, минимально 100 избирателей или минимально 5% избирателей избирательного округа, где проводятся выборы.

Упоминаемая выше Этическая Комиссия (Комиссия Этики) является высшим общественным органом, гарантирующим реализацию этических и демократических принципов на парламентских и региональных выборах. Этическая Комиссия должна оценивать поведение электоральных участников, как на протяжении всей избирательной кампании, так и непосредственно во время процедуры выборов. Этическая Комиссия состоит из Президента и шести членов комиссии, трое из которых определяются парламентским большинством, и еще трое - оппозиционными политическими партиями, относительно сложившейся структуры Хорватского Сабора. Члены Этической Комиссии, на основании предложений политических партий, назначаются Конституционным Судом Республики Хорватия из числа известных общественных деятелей, которые в обязательном порядке не баллотируются на выборах и не являются членами политических партий. Как уже отмечалось нами выше, Президент Хорватской Академии Искусств и Наук является Президентом Этической Комиссии. После объявления выборов и до начала избирательной компании Этическая комиссия должна принять и издать Кодекс Этики выборов, который содержит систему правил поведения людей и политических партий в рекламной компании и во время проведения выборов. Перед принятием Кодекса, Этическая комиссия должна согласовать его положения с представителями политических партий.

Неправительственные организации, согласно хорватскому избирательному закону, имеют право следить за избирательной процедурой, а особенно за деятельностью Избирательных Комиссий и Избирательных Комитетов на всех уровнях. Заинтересованные организации должны на протяжении 8 дней со дня провозглашения выборов, попросить разрешение у Национальной Избирательной Комиссии контролировать Избирательные Комиссии и Комитеты Избирателей. А вот представители партий в отношении института наблюдения оказываются серьезно дискриминированными, что является существенной проблемой недемократичности хорватского избирательного законодательства.     

2.            Соответствует ли избирательное законодательство Хорватии общеевропейским демократическим стандартам?

Многолетняя изоляция страны в эпоху президентства Франьо Туджмана от общеевропейских интеграционных процессов, разумеется, не могла не сказаться не только на проблематике избирательного законодательства, но и на самом отношении европейских мониторинговых институций к Хорватии. Помимо развертывания структурой ОБСЕ/БДИПЧ долгосрочных и краткосрочных миссий наблюдения за всеми последними парламентскими выборами (2-3 января 2000 года, 23 ноября 2003 года, 25 ноября  2007 года), следует указать также на значительное присутствие других иностранных наблюдателей, равно как и собственных хорватских мониторинговых NGO.

В контексте предметного анализа соответствия избирательного законодательства Хорватии европейским демократическим стандартам, на наш взгляд, прежде всего, необходимо указать на ряд весьма существенных и проблемных его моментов.

 Как мы уже отмечали выше, в Хорватии законодательно зафиксировано возможность и право голосования с 16 лет в том случае, если лицо имеет постоянное место работы. Несмотря на очевидное намерение законодателя демократизировать избирательный возраст хорватских граждан, серьезной проблемой, по нашему мнению, все же выглядит ситуация, когда с 16 лет все же голосуют далеко не все. Это, совершенно очевидно, приводит к правовым диспропорциям в молодежной правосубъектности. С одной стороны, фактически, формируется конфликтная политическая среда в условиях ограниченного избирательного права для 16-17-летней хорватской молодежи, а, с другой стороны, данная ситуация вполне может привести и к массовым фальсификациям результатов выборов. Поддельную справку о месте работы для 16-17-летних лиц сделать совсем не трудно, а вот их массовое голосование на выборах может оказаться решающим.

Еще одна системная проблема связана с отмеченной нами выше спецификой голосования хорватских граждан за пределами страны. Юридическое содержание проблемы заключается в следующем: хорватские граждане, постоянно проживающие за границей, имеют именно столько представителей в парламенте, сколько для одного представителя на основании результатов выборов было необходимо набрать голосов в самой Хорватии (Статья 44 избирательного закона). Таким образом, выходит, что по причине объективно слабого интереса избирателей за заграницей, в хорватский парламент постоянно избирается меньше представителей от диаспоры, чем полагается от каждого избирательного округа. Так, например, на выборах в Хорватский Сабор 2000 года диаспорой было выбрано всего 6 представителей, вместо полагающихся 14. Итак, мы со всей очевидностью фиксируем, что права хорватов диаспоры, пускай глобально и по их собственной вине, но все же представляются в парламенте Хорватии не в полной мере. Получается весьма специфическая ситуация, где из-за очевидного безразличия одного сегмента избирательного корпуса страдает другой его сегмент – а именно те, кто хоть и проживает заграницей, но при этом активно интересуется делами собственной страны и справедливо желает полноценного представительства его интересов в ее делах.

Следующей серьезной проблемой хорватского электорального законодательства в контексте его демократизма и оптимизации функционирования является то, что в Хорватии постоянно возникают проблемы с набором необходимого по закону персонала в избирательные комиссии. Дело в том, что избирательное законодательство Хорватии предусматривает достаточно беспрецедентное требование о том, что членами избирательных комиссий в обязательном порядке должны быть лишь судьи или другие дипломированные юристы. Фактически ни одно европейское электоральное законодательство не содержит подобного рода требований, допуская ситуацию, когда членом избирательной комиссии может быть кто угодно и независимо от его профессии и места работы (либо даже отсутствия таковых в принципе). Именно такой вариант разрешения этого вопроса отражает наилучшим образом современный европейский демократический избирательный стандарт. Помимо критерия демократичности, в данной ситуации страдает также и критерий эффективности избирательного процесса. Очевидно, что каждую парламентскую избирательную компанию в Хорватии сопровождают в такой ситуации очень серьезные проблемы с набором дипломированных юристов в избирательные комиссии. Действительно, следует отметить, что на относительно небольшое население Хорватии в 4700000 граждан избирательных комиссий формируется довольно много, а юристов в этой ситуации, фактически, не хватает на полноценное заполнение их всех. Кроме того, в Хорватии оставляет желать лучшего и сама финансовая мотивация полноценного участия дипломированных юристов в избирательных комиссиях. Таким образом, хорватский законодатель, пытаясь обеспечить высокий уровень законности на выборах, так как очевидно, что у юриста с высшим образованием гораздо меньше шансов допустить недочёт при исполнении своих обязанностей члена избирательной комиссии, создаёт себе другую проблему, связанную с набором кадров во всё те же комиссии.

Давайте проанализируем данную ситуацию. В Хорватии перед парламентскими выборами регистрируется около 7000 избирательных комиссий, каждая из которых составляется из 4 членов комиссии и ещё 4 их заместителей. Все они, согласно электоральному закону, не должны состоять ни в одной из партий и быть дипломированными юристами. Итак, приняв во внимание данную информацию и обработав ее, мы делаем следующий единственно возможный вывод: чтобы парламентские выборы в Хорватии всё же состоялись, необходимо привлечь в избирательные комиссии из около 4700000 граждан страны примерно 56000 неполитизированных юристов с высшим образованием. Итог данного анализа таков – перед нами совсем не обязательный пункт хорватского законодательства, создающий для избирательного процесса массу серьезных проблем, как технического порядка, так и вызывающий серьезные сомнения в плане его демократичности.

 Представляется важным отметить, что еще в преддверии вступления Хорватии в Совет Европы, Комитет по правовым вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы обратился с запросом к Венецианской Комиссии дать правовое заключение о конституционном порядке в Хорватии. При этом обращалось особое внимание на выполнение Конституционного Закона о правах и свободах человека и о правах сообществ и национальных и этнических меньшинств в Республике Хорватия, принятого в декабре 1991 года, а также о механизмах защиты прав человека в этой стране.

В процессе анализа текущего конституционного и избирательного законодательства Хорватии эксперты Венецианской Комиссии обратили особое внимание на вопрос отмены ряда положений конституционного закона 1991 года. Одно из них касалось специального статуса районов, где представители национальных и этнических меньшинств составляли большинство населения. Оно касалось также права представительства в органах власти и защиты сообществ, где меньшинства составляли более 8% населения по результатам переписи населения 1991 года,  международного контроля над процессом практического применения закона и судебной защиты перечисленных в нём прав (включая вопрос создания Временного Суда по правам человека в Хорватии, предусмотренного Статьей 60 этого закона). Эксперты пришли к заключению, что в том, что касается  конституционного порядка, а также выполнения положений конституционного закона о правах и свободах человека и о правах сообществ и национальных и этнических меньшинств в Республике Хорватия, принятого в декабре 1991 года, необходимо:

·                    предусмотреть в кратчайшие сроки пересмотр решения об отмене положений Закона 1991 года, чтобы обеспечить соблюдение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, в области местного самоуправления, в соответствии с Европейской Хартией о Местном Самоуправлении и Рекомендации 1201 (1993);

·                    обеспечить, в качестве адекватных мер доверия, участие международных консультантов в работе Конституционного Суда Хорватии, когда последний разбирает вопросы, касающиеся прав меньшинств;

·                    при сотрудничестве с Советом Европы, начать информационную кампанию по пропагандированию защиты прав человека и меньшинств через судебные органы.

Также следует указать, что во время вступления в Совет Европы Хорватия взяла на себя обязательство претворить в жизнь эти рекомендации.

Тут нам важно все же отметить некую позитивную динамику развития хорватского избирательного законодательства в контексте его соответствия общеевропейским демократическим стандартам. Так, в соответствии с  Резолюцией Ассамблеи Совета Европы № 1223 от 2000 года относительно выполнения Хорватией своих обязательств, был констатирован значительный прогресс, достигнутый Хорватией в соблюдении своих обязательств со времени ее вступления в Совет Европы 6 ноября 1996 года и особенно со времени проведения парламентских и президентских выборов в начале 2000 года.

Также в этой Резолюции отмечается, что Хорватия достигла большинства целей, поставленных в Выводе 195 Ассамблеи от 24 апреля 1996 года и в Резолюции 1185 Ассамблеи от 29 апреля 1999 года и вложилась в определенные ей сроки. Также Хорватия ратифицировала все конвенции Совета Европы, которые она обязывалась выполнять при своем вступлении в эту институцию, такие как: Европейская конвенция по правам человека и Протоколы № 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 и 11 к ней; Европейская конвенция касательно предотвращения пыток и нечеловеческого или унижающего достоинство поведения или наказания; рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств; Европейская хартия местного самоуправления и Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств.

В поправках к закону о выборах было также учтено большинство рекомендаций, вынесенных Ассамблеей в указанной нами выше Резолюции 1185. Прежде всего, тут речь идет о рекомендациях в отношении специальных прав представительства проживающих за границей хорватских граждан, представительства различных партий в избирательных комиссиях на общенациональном и местном уровнях, а также аккредитации отечественных наблюдателей, которые не представляют ни одной из партий.

В тоже время, Парламентская ассамблея Совета Европы призвала власти Хорватии продолжать проводить политику, направленную на консолидацию демократических реформ, общеевропейскую интеграцию и выполнение положений Дейтонских и Эрдутских соглашений:

«правительству следует разработать и/или парламенту следует принять в первоочередном порядке:

a. новый целостный по своему характеру конституционный закон о правах национальных меньшинств, который отвечал бы рекомендациям, вынесенным Венецианской комиссией;

b. дополнительные поправки к конституции, с тем чтобы все лица, проживающие в Хорватии, могли пользоваться определенными правами, которые в настоящее время имеют только граждане, как это было рекомендовано экспертами Совета Европы;

c. дополнительные поправки к закону о выборах для выполнения рекомендаций, содержащихся в Резолюции 1185 (1999) Ассамблеи, относительно голосования меньшинств и беспристрастности ХРТ в ходе избирательных кампаний, которые до сих пор не выполнены».

 Еще раз нам следует отметить, что хорватский Закон о выборах и смежное с ним законодательство уже очень давно вызывает беспокойство европейской общественности и разнообразных мониторинговых институций. Как уже отмечалось выше, Хорватия обещала пересмотреть свой избирательный закон в качестве условия своего вступления в Совет Европы в ноябре 1996 года. Но, несмотря на неоднократные рекомендации Совета Европы и ОБСЕ, членом которых является Хорватия, а также несмотря давление со стороны международного сообщества, на данный момент времени все же не было достигнуто значительного прогресса в реформе избирательной системы с 1996 года. Недавно принятые корректировки к Закону о выборах предлагают улучшения в некоторых областях, но, при этом, вводят новые проблемы в других областях, особенно с точки зрения парламентского представления прав меньшинств.

Хорватское правительство и парламентарии по-прежнему отвергают рекомендации Европейского союза о том, чтобы хорватские этнические сербы, которые смогут подтвердить свое жительство в Хорватии до 1991 года, смогли бы получить право голоса, даже в том случае, если у них не будет современных хорватских документов. На это справедливое и демократическое требование Европейского союза в отношении вынужденных сербских беженцев хорватские власти утверждают, что согласно Конституции Хорватии, только граждане могут избирать, а такие лица не являются гражданами. Итак, хорватские этнические сербы, которые имеют вполне законное требование о гражданстве, но не имеют документов, подтверждающих хорватское гражданство, лишены избирательных прав до тех пор, пока они не получат на руки такие документы. Итак, подавляющему большинству сербских беженцев чрезвычайно трудно осуществить свое право на голосование, а новый закон о выборах не вводит никаких механизмов голосования для хорватских беженцев, являющихся этническими сербами. Итак, законодательная категория «лица, которые не имеют постоянного места жительства в Республике Хорватия», по сути, касается только этнических хорватов диаспоры, которые имеют свои собственные специальные избирательные округа.

 Следует также указать и на достаточно традиционную для восточно-европейских государств проблему отчуждения политических партий от гражданского общества и самих избирателей посредством пропорциональной избирательной системы закрытых списков. Избирательным законодательством Хорватии не урегулированы критерии выбора кандидатов в партийные списки, а партийные уставы определяют их произвольно, без учета каких-либо определенных базовых принципов такого выбора. Невозможность хорватского избирателя реально влиять на персональный состав кандидатов в депутаты своего парламента фиксирует существенную недемократичность данной электоральной модели.

Очень важным представляется указать, на то, что весьма активную роль в мониторинге подготовки к выборам и самого процесса голосования играют хорватские неправительственные организации. Одна из них – GONG, например, перед ноябрьскими парламентскими выборами 2007 года проверяла готовность избирательных комиссий в плане предоставления информации о необходимости регистрации в списки избирателей не позднее чем за 14 дней до дня голосования тем избирателям, которые поменяли свое место жительства. Была обзвонена 21 избирательная комиссия и результаты оказались весьма настораживающими. Достаточно много комиссий вообще не уведомляли звонящих им по телефону о крайних сроках регистрации в списках избирателей. Аналогичная ситуация складывалась и за границей. Согласно избирательному закону Хорватии лица, пребывающие временно за пределами страны, могут принять участие в голосовании в консульских и дипломатических учреждениях Хорватии при условии предварительной регистрации за 14 дней до дня выборов. Зарегистрироваться можно по телефону, факсу, e-mail или лично в консульском или дипломатическом представительстве. После проведения определенных исследований представители GONG установили, что не смог дозвониться по телефонной связи в эти учреждения каждый пятый избиратель. Нами признается совершенно ненормальным явлением, когда значительная часть хорватских избирателей не смогла воспользоваться своим правом голоса в связи с такими действиями избирательных комиссий.

Помимо фиксации значительного количества нарушений  в день выборов (семейное голосование, получение бюллетеней без предъявления паспорта, голосование не включенных в списки избирателей и т.п.) наблюдатели от GONG также установили, что в ходе избирательной компании 2007 года имелись и серьезные нарушения принципа равного освещения в СМИ всех участников избирательной гонки. Мониторинг телеэфира показал, что правящая на тот момент времени партия Христианско-Демократический Союз (ХДС) крутила на телевидении 19 своих рекламных избирательных роликов, в то время когда основной ее оппонент Социал-демократическая партия (СДП) имела в своем распоряжении на телевидении лишь 7 роликов, не говоря уже о менее значимых партиях и движениях.

Следует указать также и на то, что мониторинги ОБСЕ/БДИПЧ парламентских выборов в Хорватии традиционно проходят очень серьезно и основательно. Разворачиваются довольно значительные миссии долгосрочного наблюдения и организуются очень массовые краткосрочные миссии. Оперативно публикуются предварительные и финальные отчеты мониторинговых миссий. Наиболее существенные претензии ОБСЕ/БДИПЧ к электоральному законодательству Хорватии как с точки зрения эффективности избирательного процесса, так и с точки зрения его соответствия требуемым европейским демократическим стандартам следующие:

·                    отсутствие в избирательном законодательстве Хорватии фиксации возможности осуществлять функцию наблюдения представителями политических партий вступает в серьезное противоречие с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению 1990 года.

·                    чтобы существенно улучшить как законодательную структуру, так и сами правила парламентских выборов, которые в настоящее время содержатся в инструкциях Национальной Избирательной Комиссии, их «напоминания» (руководства) должны быть непосредственно инкорпорированы в избирательное законодательство. Директивы Национальной Избирательной Комиссии, которые являются главным предписанием для проведения выборов, должны быть изданы как общеобязательные «принудительные инструкции», имеющие силу закона, а не как некое неофициальное руководство, которое действует до нынешнего времени.

·                    Необходимо на законодательном уровне четко зафиксировать функции и распределение полномочий между членами избирательных комиссий.

·                    необходимо уделить серьезное внимание фиксации в хорватском избирательном законодательстве стандартов и процедуры для учреждения, местоположения и распределения избирательных участков;

·                    необходимо обеспечить законодательное приведение в более однородный диапазон числа зарегистрированных избирателей в каждом из избирательных округов.

·                    необходимо на законодательном уровне учредить соответствующие органы для контроля за различными аспектами избирательной компании (в частности – освещение в СМИ и финансовый аспект компании). Такие органы должны быть внепартийными и сформированными на профессиональных основах. Они должны будут действовать на основании определенных кодексов или инструкций, и работать согласно определенным процедурным правилам.

·                    Статья 73 Закона о выборах должна быть исправлена таким образом, чтобы присутствие в урне для избирательных бюллетеней количества бюллетеней, которое превышает число зарегистрированных избирателей, не вело автоматически к аннулированию результатов выборов на избирательном участке и проведению повторных выборов. Вместо этого данный Закон должен обеспечить, что данное выявленное несоответствие должно быть официальным поводом для инициирования запроса в суд, который, в свою очередь, должен принять решение по существу.

·                    необходимо ввести дополнительный законодательный контроль и дополнительные меры по мониторингу финансирования на парламентских выборах политических партий. Этой задаче должно быть подчинено введение неких общеобязательных руководящих принципов финансирования избирательной кампании.

·                    должен быть законодательно разъяснен правовой статус решений Этической комиссии и процедуры их принятия, чтобы ее четкая роль в процессе избирательной компании могла быть идентифицирована и любые ее действия, нарушающие права, могли бы быть оспорены в суде. При этом и она сама получала бы право обращаться в суд, оспаривая действия других субъектов избирательного процесса.

 В заключение нашего анализа еще раз считаем важным подчеркнуть назревшую необходимость полного приравнивания в будущем родственных положений трех основных законов Хорватии о выборах. Также укажем на необходимость внесения четких положений о финансировании предвыборной кампании не только в случае президентских выборов, что уже частично сделано, но и по отношению к парламентским выборам. Совершенно необходимо ограничить средства, которые могут быть потрачены политическими партиями и кандидатами на предвыборную кампанию непосредственно до и после предвыборной агитации, суммой, которая должна быть приемлема с функциональной, экономической и этической точек зрения, а также с учетом состояния т.н. «транзиции» (перехода к рыночной экономике), в котором находится хорватское общество и его экономика.

Также нам следует указать, что в Республике Хорватия до сих пор не существует единого и высшего центрального органа, принимающего участие в избирательной процедуре и действующего перманентно, а не активирующегося только в момент будущих выборов. Начаты определенные шаги по превращению Национальной (государственной) избирательной комиссии в такой орган, и в ближайшее время ожидается принятие Хорватским Сабором (парламентом) Республики Хорватия закона, регламентирующего этот вопрос. Все это должно быть безотлагательно решено уже в самом ближайшем будущем.