Центр Мониторинга Демократических Процессов «Кворум»

Бюро по демократическим институтам и правам человека образовалось в целях реализации миссии ОБСЕ в сфере прав человека, демократизации и соблюдения демократических стандартов. Рамки закона для развития данного вида учреждения установил так называемый копенгагенский текст Конференции безопасности и сотрудничества в Европе по поводу Измерения прав человека, утвержденный 29 июня 1990 года. К его основным положениям прилагалось признание  права свободных и тайных выборов, регулярно проходящих в странах-участниках. Седьмая статья документа характеризует основные требования касательно демократических выборов: каждый имеет право избирать и быть избранным, самое меньшее - одна палата парламента обязана формироваться через всеобщие выборы, граждане имеют право объединяться в политические партии, участники выборов обязаны иметь гарантированный, одинаковый доступ к средствам массовой информации. Восьмая статья заверяет, что все страны- участники имеют возможность наблюдения выборов посредством иностранных наблюдателей или наблюдателей от стран. Иностранные наблюдатели могут действовать на основе мандата КБСЕ, но также и как представители неправительственных организаций.   Страны-участники  документа должны также предусмотреть возможность участия наблюдателей и в муниципальных выборах.

На встрече организации в Москве в 1991 г. было признано, что соблюдение прав человека не представляет сферу внутренних дел отдельных стран-участников, но является предметом заботы всей организации. Его местонахождение локализовано в Варшаве. Создали его в 1990 г. как Бюро по делам Свободных Выборов,  а в 1992 г. на конференции в Хельсинки был определены мандат и сфера его действия. Бюро должно было заниматься мониторингом демократических процессов и ходом выборов в странах-участниках ОБСЕ. Своим воздействием оно также охватило страны и территории,  в которых ОБСЕ исполняло мирные миссии на основе соглашений с другими организациями (например, БДИПЧ в Косово выполняла функции в рамках мандата миссии ООН – УНМИК). Изначально работу представляли постоянно только два лица. Совет Министров KБСЕ в Риме в 1993 г. представил задачу БДИПЧ наблюдения выборов как одну из ведущих сфер деятельности Бюро. В 1994 г. верхи в Будапеште признали, что роль Бюро в этой сфере должна подлежать дальнейшему усилению, предлагая в свою очередь, чтобы оно контролировало также предвыборный период и период после выборов. Во время саммита согласовано, что БДИПЧ займется также мониторингом доступа участников выборов к Средствам Массовой Информации и разработкой директив для наблюдателей от имени ОБСЕ.

В 1997 г. БДИПЧ подписало договор о сотрудничестве при наблюдении выборов с Парламентским Собранием ОБСЕ. В этом же самом году было опубликовано первое издание директив для наблюдателей ОБСЕ („Election Observation Handbook”). Тем временем саммит ОБСЕ в Истамбуле в 1999 г. обязал все страны-участников ОБСЕ предоставить  возможность проведения миссии наблюдателям БДИПЧ и предварительно приглашать их на выборы.

В то время директором БДИПЧ стал Герард Штодманн.

В ноябре 2001 года реакцией БДИПЧ на обвинения в применении двойных стандартов в мониторинге выборов стал обзор всех актов, регулирующих правила проведения  наблюдения выборов, которые появились в рамках ОБСЕ после 1990 года, то есть по установлению копенгагенских критериев. Документ выделял три главных категории стандартов: 1) права человека как условие демократических выборов; 2) необходимые составляющие демократической избирательной системы; 3) комплекс хороших избирательных практик.

В начале первой декады XXI века в Бюро работали свыше 120 лиц, прежде всего в Варшаве. В марте 2003 года главой БДИПЧ стал австриец Кристиан Штроаль. Этот юрист в течение многих лет состоял на австрийской дипломатической службе, руководя многочисленными делегациями, а также посольством в Люксембурге. Приоритетом его полномочий в БДИПЧ стала реализация долгосрочных миссий, а также Отдела Прав Человека и Отдела Толерантности и Недискриминации. В 2003 году Штроаль подчеркивал особое значение деятельности бюро в Чечне, не только во время проведенного там референдума, но также и после него. Он напоминал, что главными областями деятельности бюро должны стать постсоветские страны, прежде всего на Южном Кавказе, а также в Средней Азии. Штроаль одной из самых существенных целей бюро признал сотрудничество с неправительственными организациями; с мыслью об этом БДИПЧ организовало ряд конференций, на которых было предложено создание международных сетей неправительственных организаций.

15-16 июля 2004 года в Вене прошла дополнительная встреча Измерения Прав Человека, посвященная стандартам и избирательным обязательствам. К. Штроаль подчеркивал, что во встрече принимают участие сотрудничающие с бюро ведущие эксперты со всего мира в сфере выборов. Директор БДИПЧ жаловался на отсутствие воли у некоторых правительств при выполнении рекомендаций миссии бюро. Однако, прежде всего, было предложено сконцентрироваться на новых вопросах, связанных с избирательными процессами, на референдных  кампаниях, технических вопросах, связанных с электронным голосованием и избирательных стандартах, предложенных другими  международными организациями. Прежде всего, было обращено внимание на необходимость возвращения доверия граждан к избирательному учреждению, благодаря которому было бы возможно увеличение уровня участия в демократических процессах. По мнению Штроаля, всеобщность и равенство выборов также должны основываться на возможности свободного использования избирательных прав представителями национальных меньшинств, женщинами и неполноценными лицами. Прозрачность выборов могут гарантировать только принципы открытости  финансирования кампании и соответственно доступность финансовой информации гражданам. Глава БДИПЧ также поднял проблему отсутствия независимости у избирательной комиссии в некоторых странах, что ставит под сомнение достоверность  выборов.

Тем временем имели место очередные кризисы Измерения Прав Человека ОБСЕ и обвинения в адрес Бюро. 2 июля 2004 года 9 стран-участников Содружества Независимых Государств приняли в Москве Декларацию на тему ситуации в ОБСЕ. В ней, между прочим, было установлено, что ОБСЕ все в меньшей степени «учитывает специфику отдельных стран-участников». Еще в этом самом году Беларусь и страны Центральной Азии выступили с предложением изменить принципы избирательного мониторинга БДИПЧ, признав, что Бюро привело к политизации наблюдательных миссий. Белорусское  Министерство Иностранных Дел обратило внимание, что существующие процедуры бывают использованы странами, которые известны как «друзья БДИПЧ», чтобы оказывать политическое давление.

Все больше стран-участников ОБСЕ признавало, что так называемые копенгагенские критерии, возникшие еще в 1990 году, оставляют желать лучшего. Прежде всего, они атаковали документ: 1) недостаточная приспособленность к изменениям по прошествии более 10 лет функционирования,  хотя бы в делах, связанных с участием в выборах лиц, выселенных со своих мест жительств (ситуация, с которой мы часто имели дело в странах СНГ); 2) отсутствие конкретных и прозрачных записей, что делает возможным одностороннюю интерпретацию правил каждой из сторон; 3) нехватка юридически обязывающих положений о роли ОБСЕ в выборах. В итоге состоялись две встречи, посвященные дискуссии о новых предложениях. Первая из них, уже упомянутая конференция в рамках Измерения Прав Человека в Вене (июль  2004), вторая - встреча, названная «Вызовы избирательных технологий», которая прошла также в Вене в апреле 2005 года. На обеих этих конференциях представители США и большинства стран Европейского Союза четко и скептично оценили концепцию разработки новых стандартов мониторинга. Было утверждено, что лишним является «Копенгаген 2» (в смысле новой регуляции, определяющей стандарты демократических выборов  - концепцию разработки нового документа данного вида рекомендовали многочисленные эксперты), достаточно будет «Копенгагена Плюс» (дополнение копенгагенских критериев о выводах, возникших из практики после 1990 года). Компромиссным решением было объявление о дополнении стандартов регуляции, касающейся избирательных прав и участия в выборах дискриминированных групп (меньшинств, апатридов, лиц, лишенных гражданства), а также стандартов использования электронных и интернет технологий в избирательных процедурах. Отсутствие отклика БДИПЧ на проблемы, поднятые большей частью стран-участников ОБСЕ, стало поводом к тому, что некоторые страны решились на ближайшее сотрудничество с другими международными организациями, возлагая, например, надежду на эффективную и объективную разработку стандартов действующей в рамках системы Совета Европы Венецианской Комиссии, а также склоняясь к составленным предложениям в Конвенции стандартов демократических выборов, прав и избирательных свобод в странах-участниках СНГ и разработанной Объединением Комиссаров Избирательных Стран центральной и восточной Европы Рамочной конвенции стандартов, прав и избирательных свобод.

На встрече Министерского Совета ОБСЕ в Мадриде  в ноябре 2007 года в очередной раз дошло до дебатов на тему функционирования Бюро. Семь стран СНГ озвучило предложение  о перехвате контроля над БДИПЧ Постоянным Советом ОБСЕ, который утверждал бы конечные рапорты мониторинга выборов. Также было предложено ограничение наблюдательных миссий до 50 лиц и введение запрета на формулирование оценок избирательного процесса наблюдателями до момента публикации конечных результатов выборов центральной избирательной комиссией.

Сложными были отношения между Бюро и Парламентским собранием ОБСЕ. Это касалось в частности миссии наблюдения выборов. Правда, в 1997 г. были разработаны рамки соглашения, но - как оказалось - это не позволило избежать конфликтов. В 2003 году обоим учреждениям удалось провести общие и в меру согласованные миссии на Южном Кавказе и в России.

БДИПЧ старалось во многих случаях подчинить себе миссии наблюдения, организованные другими международными и европейскими учреждениями. Хороший пример этому - деятельность Бюро в интересах подчинения себе наблюдателей от имени Парламентского Собрания Совета Европы, что вызвало многочисленные разногласия и конфликты. Представители БДИПЧ ссылались притом на факт, что они проводят долгосрочные миссии, в связи с чем лучше ориентируются в локальной ситуации в отличии от парламентариев Совета Европы, прибывающих с краткосрочными миссиями.

Интересным является финансирование БДИПЧ. Казалось бы логично, что деятельность структуры должна укладываться в бюджет ОБСЕ, в рамках которой организация была создана. Частично так и есть - часть средств на финансирование поступает от взносов стран-участников. Существенным является, однако, другое положение источников в бюджете  - добровольные платежи государств-участников. Таким образом, зарождаются подозрения, что кто даст больше, тот и будет контролировать БДИПЧ и его деятельность, связанную с избирательным мониторингом.

Одним из самых важных вопросов, которым изначально занималось Бюро, был вопрос о мониторинге хода выборов в 55 странах-участниках ОБСЕ. Было напечатана также сводка международных регуляций, определяющих избирательные стандарты, принятые разными международными коллективами.

Иной существенной сферой деятельности БДИПЧ было укрепление национальных систем охраны прав человека. С этой целью Бюро подготовило программы, готовящие стран-участников к созданию учреждения заступника гражданских прав  и  бюро гражданских прав. Такие действия осуществляют, между прочим, в Киргизстане и Казахстане.

БДИПЧ одной из своих целей признает также увеличение роли неправительственных организаций. Бюро организовало ряд круглых столов и конференций, на которых наряду с представителями правительств заседали деятели неправительственного сектора. Бюро также поддерживает участие представителей неправительственных организаций во встречах Измерения Прав Человека ОБСЕ. Ежегодно, начиная с 1993 года, БДИПЧ организует конференцию в Варшаве об Имплементации Измерения Прав Человека ОБСЕ (Human Dimension Implementation Meeting), в которой также принимают участие представители неправительственных организаций. Они получают финансирование от Бюро, которое с этой целью образовало специальный фонд (ODIHR NGO Fund).

Программа Помощи при Законодательной Реформе (Legislative Reform Assistance Programme) ставит своей целью мониторинг законов, принятых странами-участниками посредством экспертов БДИПЧ, учитывая соответствие законов правам человека. Предложения изменения закона касались, как правило, права на собрания и манифестации. В 2002 г. БДИПЧ открыло интернет страницу legislationonline.org, на которой публиковались юридические акты стран-участников, связанные с гарантиями прав человека и выборами, в том числе в версиях английской и русскоязычной. Страница, между прочим, возникла благодаря фондам Европейской Комиссии и охватывает юридические акты, относящиеся к 13 разным сферам, связанным с соблюдением прав человека.

БДИПЧ также проводит деятельность в сфере ряда других вопросов, реализуя обширные программы в сфере предотвращения торговли людьми, борьбы с дискриминацией цыган, миграций, равноправия полов.

Начиная с 2001 года, БДИПЧ все чаще применяет в рамках мониторинга выборов ранние рабочие визиты в период подготовок к избирательной кампании.

В этот самый период был также введен принцип периодического обзора избирательного права в период предшествующий выборам.

Из антидискриминационных деклараций БДИПЧ следует, что в процессе мониторинга выборов особое внимание обращается на гарантирование возможности голосования женщинам и национальным меньшинствам.

Конечный рапорт миссии появляется на английском языке. Только в 2003 году было введено правило, согласно которому он немедленно будет переведен на язык страны, в которой проходит наблюдение.

После завершения миссии Бюро готовит для страны,  принимающей наблюдателей, рекомендации, содержащие, между прочим, предложения по изменению избирательного права.  Как и до сих пор, изменения, согласованные с рекомендациями  БДИПЧ, ввела Сербия, Черногория и Албания. Отсутствие применения большинством стран рекомендаций наблюдателей Бюро стало поводом к тому, что в 2004 году  БДИПЧ предложило создать дополнительные избирательные миссии, задачей которых было бы собственно сопровождение и консалтинг при имплементации  рекомендаций. Это предложение противоречило принципу добровольного отношения каждой страны к предложению о законодательных изменениях.

БДИПЧ придает большой вес поддержке общегосударственных наблюдателей (domestic observers groups) в странах-участниках ОБСЕ. В 2003 году в Загребе был организован первый форум организации общегосударственных наблюдателей, на котором к ним апеллировали с предложением о создании наднациональных сетей NGO. Следующей формой поддержки их со стороны БДИПЧ было издание учебника для общегосударственных наблюдателей, переведенного на несколько языков.

Разработанная БДИПЧ методология наблюдения выборов была представлена в «Учебнике наблюдения выборов» („Election Obvervation Handbook”). Этот документ регулирует общие принципы наблюдения выборов, зато процедуры БДИПЧ подробно были репрезентированы в других публикациях: в 2000 г. изданы директивы на тему избирательных протестов („Resolving Election Disputes in the OSCE Area: Towards a Standard Election Disputes Monitoring System”), в 2001 г. - методы оценивания законоположений, касающихся выборов („Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections”), в 2001 году - оценка участия национальных меньшинств в выборах („Guidelines to Assist National Minority Participation in the Electoral Process”), в 2003 году - «Учебник для общегосударственных наблюдателей» („Handbook for Domestic Election Observers”), в 2004 году - принципы мониторинга соблюдения избирательных прав женщин („Handbook for Monitoring Women’s Participation in Election”).

Ход наблюдательных миссий БДИПЧ вызвал ряд сомнений. Наблюдение выборов происходит по приглашению, обращенному к ОБСЕ Министерством Иностранных Дел страны-участника, в которой должны происходить выборы. Тем самым приглашающая сторона может влиять на сферу мандата БДИПЧ.

Следует отметить, что многие европейские страны не приглашают, как правило, никаких наблюдателей, вероятно признавая, что состояние их демократии не требует никакой заботы. Тем самым представители БДИПЧ обычно путешествуют в страны, которые находятся по разным причинам у позорного столба международной критики. Это означает, что наблюдательные миссии проходят в государствах, имидж которых на Западе является негативным. Достаточно иметь хороший PR, чтобы БДИПЧ вовсе не интересовался ходом выборов в данной стране. Ключевую роль играет, таким образом, политическое решение: приглашение наблюдателей. Если власти данной страны принимают такое решение самостоятельно, то дело еще не вызывает сомнений. Однако часто случается, что решение принимается под давлением. Это давление может иметь разный характер. С одной стороны, внутренняя оппозиция может добиваться проведения избирательного мониторинга БДИПЧ.

Практика показывает, что чаще всего Бюро не реагирует на такие постулаты. Более распространенным является второй вариант, в котором с приглашением миссии выступает само Бюро или страны-участники ОБСЕ, главным образом США и Западная Европа. Это означает, что если они признают вызывающие сомнения демократические процедуры в данной стране (а делают они это произвольно), то будет оказано соответствующее давление на власти данной страны, чтобы они обратились за приглашением для наблюдателей. Имея такой опыт, многие страны, раскритикованные Западом, по собственной воле передают приглашение для миссии БДИПЧ. Заставляет усомниться также способ отбора участников отдельных миссий. В этом отношении не существует однозначного критерия, что говорит о большой произвольности в решении о составе.

Как правило, применяется набор посредством ОБСЕ на места руководителей миссии и долгосрочных наблюдателей, а краткосрочные наблюдатели рекомендованы правительствами стран-участников. Этот факт вызывает обвинения в недостатке объективизма; в состав миссии могут входить только те лица, которые пользуются поддержкой властей данной страны-участника. Эти власти в свою очередь имеют определенный взгляд на отношения со страной, в которой проходят выборы. Таким образом, в составе миссии наблюдателей находятся лица, реализующие иностранную политику данной высылающей страны.

Если эта иностранная политика утверждает необходимость дискредитации страны, в которой проходят выборы, на международной арене, то нетрудно догадаться, что наблюдатели будут формулировать определенные оценки. Также вполне возможна и обратная ситуация: если наблюдатели получают рекомендации от своих властей, чтобы признать выборы вполне демократическими, потому что они проходят в союзническом государстве, то с уверенностью так и делают, исполняя политический заказ. Среди членов миссии БДИПЧ многократно находили лиц, которые известны были до этой поры скорее по деятельности в интересах разных так называемых цветных революций в странах бывшего Советского Союза, чем по опыту в организации выборов.

Миссия Наблюдения Выборов (Election Observation Mission) начинается после согласования сторонами форм ее деятельности. МНВ обычно проводит с этой целью делегацию в стране, приглашающей на несколько месяцев (устанавливается, что это имеет место не позднее, чем три месяца до выборов) перед датой выборов.

Миссия, состоящая из нескольких лиц, проводится в стране, где должны проходить выборы, около недели. В это время проходят разговоры с властями данной страны, руководством парламентов и центральной избирательной комиссией. На основе данных, собранных во время этого первого рабочего визита, готовится материал, который будет являться основой для рекомендаций  для будущей наблюдательной миссии. Материал, таким образом, является исключительно важным, потому что содержит указания, на что наблюдатели должны обратить особое внимание, с какими проблемами могут столкнуться, как выглядит избирательная система данной страны. В этом месте также появляется место для манипуляций.

Оценки миссии, состоящей из нескольких лиц, часто политически маркированы. Они не возникают на основе объективной оценки избирательного права и подготовки центральной избирательной комиссии, но также и разговоров с политиками. Таким образом, может оказаться, что влияние наподобие миссии носит отпечаток, который эксперты БДИПЧ вынесли из встреч с городскими политиками.

Незадолго до начала официальной избирательной кампании в стране, в которой проходят выборы, то есть обычно на 6-8 неделе до дня избрания, прибывает миссия долгосрочных наблюдателей, состоящая более чем из десяти лиц (Long Term Observers, LTO). Они работают в двуместных группах, расположенных в отдельных избирательных округах. Их задачей является наблюдение подготовки к выборам, а также избирательной кампании на региональном уровне. Они получают поддержку от бюро или представительства ОБСЕ в данной стране, которое обязано представлять им любую необходимую информацию. Они также  должны поддерживать контакты с локальными и региональными избирательными комиссиями, органами самоуправления, местными отделами политических партий и штабами кандидатов, а также с городскими неправительственными организациями.

Сфера ответственности двуместных групп четко свидетельствует об их очень важной роли в процессе мониторинга. Их работа требует превосходной подготовки и знания местных реалий. Как часто показывает практика, долгосрочные наблюдатели бывают податливы на влияние определенных локальных и региональных сред, которые заинтересованы в том, повлиянием на их мнения и впечатления. Во время работы наблюдателей случается, что местные деятели пробуют разными способами завязать с ними более близкие контакты. Часто такие попытки предпринимают структуры, заинтересованные определенным результатом наблюдательной миссии.

Во время работы LTO появляются периодические рапорты (самое частое 2 в период до выборов), в которых должно быть описано состояние подготовки к выборам, а также местной политической обусловленности. В последние дни перед выборами и в дни выборов под руководством EOM обычно работает состоящая из нескольких сот лиц группа краткосрочных наблюдателей (Short Term Observers, STO). STO занимается проведением мониторинга голосования и подсчетом голосов в избранных окружных избирательных комиссиях. Число STO бывает дифференцированным в зависимости от миссии. Однако ошибся бы тот, кто признал бы, что в случае больших стран она насчитывает большее число участников.

Хорошим примером отсутствия числовой пропорции у миссии является сравнение количества STO в президентских выборах в США в 2004 году и  в президентских выборах в Белоруссии в 2006 году. В первой из упомянутых миссий участвовало только 24 наблюдателя, во второй - свыше 700. На основе их наблюдений на следующий день после выборов руководство EOM объявляет вступительную оценку избирательного процесса. Спустя 10 дней публикуется итоговый рапорт миссии, который принимает во внимание также такие факторы, как рассмотрение избирательных жалоб центральной избирательной комиссией. Рапорт, как правило, содержит рекомендации или указания на тему желаемых изменений действующего права или избирательных процедур.

Современные демократии все больше двигаются в направлении медиакратии, то есть систем, в которых все большую роль играет описанное Ги Дебором более 40 лет назад общество спектакля. Несуществование в СМИ данной партии или кандидата перед выборами является самым эффективным методом исключения его из соперничества. В западных странах регламентация доступа к СМИ представлена более остро - создается система партий-картелей, то есть группы избранных группировок, которые не дают возможности доступа к публичным медиа (а также, в меньшей степени, частным) другим игрокам на политической сцене. Поэтому так важно в каждом избирательном мониторинге вести наблюдение и выполнить анализ поведения медиа, но прежде всего их открытости для всех участников выборов. БДИПЧ не может четко справиться с разработкой методов мониторинга средств массовой информации. Существующие принципы лишь упрощают картину медиальной сцены.

Существенным элементом избирательных кампаний в демократических странах является также строй финансирования отдельных участников выборов. БДИПЧ не разработал в этой области почти никакой методологии.

Также недостаточной необходимо признать методологию мониторинга электронного голосования, тем более, что e-voting вызывает многочисленные сомнения относительно безопасности систем, которые подсчитывают голоса.

Недостатки также обнаружил метод контроля процесса регистрации избирателей.

Общегосударственные наблюдатели не стали соответственно присоединяться к сотрудничеству с миссиями БДИПЧ. А ведь именно они лучше всего ознакомлены с местными реалиями, располагая значительно большими знаниями в отличие даже от так называемых долгосрочных наблюдателей, действующих в заграничных миссиях.

Участники наблюдательных миссий БДИПЧ обычно работают без предварительной подготовки. Методология БДИПЧ опирается на накапливание эмпирических фактов наблюдателями. Однако собранные ими данные всегда являются только частичными данными. Во-первых, БДИПЧ подает процентные данные - участие  окружных комиссий, в которых были подтверждены неправильности. Совокупность представляется затем в рапорте как целостные статистические данные. Тем не менее, в день выборов в миссиях участвует обычно несколько сот наблюдателей, таким образом, утверждая, что каждый из них в состоянии (в двуместных группах) посетить десять комиссий  - мониторингу поддается обычно от нескольких до 10% комиссий. Также интересной является методология выбора комиссий, поддающихся контролю. Обычно это комиссии в округах, в которых предполагаются неправильности. Основания этих предположений зависят, однако, от субъективного выбора руководства миссии.

Обычно интересна конструкция итогового рапорта БДИПЧ. Как оказалось, он очень часто отходит от логической предпосылки, что оценка должна касаться соответствия проведения выборов с действующим в данной стране правом. Вместо этой оценки мы найдем в рапортах многочисленные обобщения и попытки сослаться на часто не существующие демократические стандарты, действующие в странах-участниках ОБСЕ. Неизвестна также процедура разработки рапорта. Часто возникает предположение, что главные тезисы рапорта были разработаны ранее, а наблюдательная миссия имеет всего лишь в качестве задачи нахождение фактов, выведенных таким образом, чтобы они подтверждали принятое видение. При этом мнение отдельных наблюдателей не имеет большого значения. Отдельные голоса не учитываются, а их авторы могут считаться впоследствии исключенными из участия в очередных  миссиях БДИПЧ.

Бюро по демократическим институтам и правам человека исполняло важную роль во время конфликта в Косово. В 1999 году Бюро приготовило рапорт, посвящённый нарушениям прав национальных меньшинств в этом районе Сербии (в данном случае речь идёт об албанском большинстве). БДИПЧ финансировало также печать данного документа, оскорбляющего сербское население и власть, в Белграде, где одна из неправительственных организаций получила специальный грант в рамках этого проекта. 

Важно отметить, что институт международного наблюдения за выборами уже давно использовался США как эффективный инструмент давления на своих идеологических и геополитических противников и влияния на общественное мнение как внутри стран «западного» мира, так и за их пределами. Выводы, которые делали и делают различные миссии западных наблюдателей, в 100% случаев соответствовали и соответствуют политическим установкам Госдепа США.

С начала 90-х годов американцы многократно использовали мониторинговый институт БДИПЧ ОБСЕ во всех странах бывшего «восточного» блока и на всем постсоветском пространстве, став «монополистами» в этой сфере и присвоив себе право  единолично давать оценки тем или иным политическим процессам в постсоветских странах.

Появление международных наблюдателей, представляющих межгосударственные органы СНГ (Исполком СНГ и МПА СНГ) привело к разделению наблюдателей на «прозападных» и «пророссийских» и их открытому противостоянию. Чем сильней расходились векторы интересов России и Запада, тем острее  становились противоречия внутри современного института международного наблюдения за выборами.

Представители БДИПЧ стремятся не упускать возможностей осудить существующие государственно-властные институты, принизить роль демократических традиций и политических процессов в странах СНГ. В подавляющем большинстве случаев заключения наблюдателей от ОБСЕ диаметрально противоположны заключениям наблюдателей от официальных структур СНГ (из 17 заявлений 11 были противоположного характера, совпало же лишь 1 раз).

Примеры:

• Президентские выборах в Республике Беларусь, 2006. Белорусская сторона, осознавая, что наблюдатели БДИПЧ заранее будут представлять принятую установку, пригласила многочисленных наблюдателей из других стран, в том числе из Содружества Независимых Государств, а также из многих неправительственных организаций. Выводы, представленные независимыми наблюдателями, крайне отличались от оценки рапорта БДИПЧ. В рапорте нашлись высказывания на тему политической обстановки в Белоруссии, никак не связанные с выборами. Рапорт был также полон обширных цитат политиков, настроенных оппозиционно по отношению к нынешнему президенту, в то время как мнение правительства полностью отсутствовало в документе. 6 апреля 2006 года Европарламент на основании данных дистанционного мониторинга сообщил о непризнании выборов и нелегитимности Президента Республики Беларусь А. Лукашенко. Пресс-секретарь МИД Республики Беларусь А. Попов: «Европарламент никакого отношения к наблюдению за выборами в Беларуси не имел, поэтому попытки вынести какой-то вердикт выглядят необоснованными».[1]
• Парламентские выборы в Российской Федерации, 2007. В ноябре посол Российской Федерации при ОБСЕ Алексей Бородавкин заявил, что Москва собирается соблюдать стандарты ОБСЕ в области мониторинга выборов, проведенного международными наблюдателями. Однако он подчеркнул, что по существующим стандартам приглашающая страна определяет основные условия процесса мониторинга. Он также напомнил, что Россия предъявила ряд замечаний по поводу методологии наблюдения выборов, применяемой БДИПЧ, формулируя свои предложения в обширном документе под названием «Основные условия мониторинга государственных выборов Бюро по демократическим институтам и правам человека». Данный документ был подготовлен совместно с рядом членских государств ОБСЕ и предложен руководству БДИПЧ. Во время встречи министров иностранных дел государств-участников в Мадриде 29 ноября 2009 года, БДИПЧ должно было огласить своё окончательное решение по вопросу наблюдения парламентских выборов в России. «Деятельность БДИПЧ должна быть регулированной чёткими правилами, установленными государствами-участниками ОБСЕ», - подчеркнул посол Бородавкин. Отсутствие чётких правил стало причиной провозглашения несколькими странами Содружества Независимых Государств проекта резолюции, призывающей БДИПЧ к ограничению наличия своих миссий на территории бывшего Союза Социалистических Советских Республик. Посол Бородавкин верно заметил, что миссии наблюдателей обычно направляются в страны, расположенные на востоке от Вены, хотя мониторинг избирательного процесса в странах, расположенных на западе от столицы Австрии мог бы стать таким же интересным опытом. Согласно оценкам российской стороны, непонятными остались методы выбора председателей наблюдательных миссий; во главе ни одной из них никогда не был представитель страны Содружества Независимых Государств, в то время как отбор всегда проходил за закрытыми дверями и  при использовании неясных критериев. 
• Президентские выборы в Российской Федерации, 2008. Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ настаивает на приезде своих наблюдателей в Россию аж за месяц до выборов президента. Глава МИД России Сергей Лавров: «Ни по срокам, ни по количеству, ни по составу групп наблюдателей - никто, никогда, нигде ни о чем не договаривался. БДИПЧ изобрело свои собственные правила, главная проблема с которыми - абсолютная нетранспарентность. И никто не понимает, почему в случае с нами надо настаивать жестко и невежливо на том, чтобы за месяц приезжать и непонятно, чем заниматься».[2]
• Президентские выборы на Украине, октябрь-декабрь 2004. По результатам второго тура голосования 21 ноября председатель Центральной избирательной комиссий Сергей Кивалов объявил победителем президентских выборов Виктора Януковича. По предварительным данным ЦИК, Янукович получил 49,42 % а Ющенко — 46,69 % голосов избирателей. Однако ОБСЕ заявила, что второй тур голосования «не соответствовал международным стандартам». Международные наблюдатели от СНГ, напротив, признали выборы соответствующими международным стандартам. Итог: переголосование с победой Виктора Ющенко (51,99 % голосов, Виктор Янукович набрал 44,20 %), на сей раз признанное ОБСЕ соответствующим стандартам.
• Парламентские выборы в Сербии, 21 января 2007. Миссия Бюро не хотела признать выборы свободными и справедливыми, поскольку их результаты не отвечали политическим предпочтениям БДИПЧ.[3] (На упоминаемых выборах весьма значительные проценты получили Сербская Радикальная партия Томислава Николича и Демократическая партия Сербии Воислава Куштуницы).

В то же время не было ни единого случая, чтобы миссии наблюдения попытались составить заключения критического характера по итогам избирательных кампаний в странах ЕС и США.

Примеры скандальных избирательных процессов:

• Президентские выборы в США, 2000 год. Завершились вмешательством Верховного суда США и ручным пересчетом голосов избирателей в нескольких графствах штата Флорида.
• Президентские выборы в США, 2004 год. Электоральные манипуляции в штате Огайо.
• Президентские выборы в США, 2008 год. Было много обвинений в неправильностях их проведения и в недемократическом характере избирательных процедур. Обвинения были сформулированы американскими правозащитниками, но миссия Бюро полностью их проигнорировала и выдала некритическое заключение об избирательном процессе.  Тем временем, оказалось, что в нескольких избирательных комиссиях голосовали избиратели, фамилии которых не находились в списках, кто-то распространял в некоторых штатах информацию, вводящую в заблуждение избирателей и указывающую на другой срок выборов, а в некоторых областных комиссиях в списках избирателей фигурировали умершие лица.
• Промежуточные выборы в Конгресс США, 7 ноября 2006. Проблемы с регистрацией избирателей и работой машин для голосования в штатах Мичиган, Пенсильвания, Калифорния, Огайо, Массачусетс, Нью-Йорк, Флорида, Вирджиния, Мэриленд, Джорджия, Иллинойс, Индиана, Колорадо, Северная Каролина, Южная Каролина, Висконсин.
• Президентские выборы в Черногории, 2008. Британский консерватор, депутат Парламентской ассамблеи Совета Европы Дэвид Уилшир в своем выступлении на весенней сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) рассказал, что во время последних президентских выборов в Черногории столкнулся с тем, что наблюдатели БДИПЧ заранее заготовили доклад о мониторинге выборов и при подготовке общего отчета не учли никаких пожеланий коллег по ПАСЕ.[4]
• Парламентские выборы в Эстонии, 4 марта 2007. Постоянный представитель России при ОБСЕ Алексей Бородавкин: «Очередным примером такого рода двойных стандартов при подходе к мониторингу и оценке выборов стало решение БДИПЧ о ненаправлении на назначенные на 4 марта парламентские выборы в Эстонии полномасштабной наблюдательной миссии экспертов».[5] При том, что, по данным самого БДИПЧ, 126 тысяч жителей Эстонии, записанных в категорию «неграждан», не смогли принять участия в предстоящих выборах.

Деятельность БДИПЧ ОБСЕ и других международных организаций по наблюдению за выборами нередко противоречит международным договорам и избирательным стандартам:

• Заключительному акту Хельсинкского совещания СБСЕ от 1 августа 1975 г.,
• Документу Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.,
• Парижской Хартии для новой Европы СБСЕ от 21 ноября 1990 г.,
• Декларации Будапештской встречи СБСЕ на высшем уровне от 6 декабря 1994 г.,
• Декларации Лиссабонской встречи ОБСЕ на высшем уровне от 3 декабря 1996 г.,
• Руководству БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами 1999 г.,
• Хартии европейской безопасности ОБСЕ от 19 ноября 1999 г.,
• Руководящим принципам относительно выборов (Совет Европы, 5–6 июля 2002 г.),
• Декларации принципов международного наблюдения, с Кодексом поведения международных наблюдателей за выборами (ООН, 27 октября 2005 г.).

Очередные директора Бюро часто ссылались на документы Организации безопасности и сотрудничества в Европе, которые много лет назад стали основой для их деятельности и учредили стандарты, за которыми БДИПЧ обязано следить. Один из них был упомянутый ранее копенгагенский документ от 29 июня 1990 года. Этот документ возник в новых реалиях, после политического перелома и начала реформ в Центральной и Восточной Европе, осуществленных в конце 80-х годов. В документе можно, конечно, найти многократно повторяемое убеждение, что демократия является формой государственного строя, которую государства-участники безапелляционно считают самой лучшей. В нем также можно найти много слов об универсальном характере прав человека, в том числе и политических прав. Однако частью документа является также глава 4, о которой мало кто сейчас помнит: «стороны договора обязываются уважать право каждой страны на свободный выбор и развитие собственной политической, социальной, экономической и культурной системы, соответствующей международным стандартам прав человека». Это значит, что выбор собственного пути является свободным. Никто не отменил копенгагенского текста декларации, а выше упомянутый принцип был подтверждён во время заседания Совета Министров иностранных дел Организации безопасности и сотрудничества в Европе в 2003 году, на котором было заявлено, что «демократические выборы можно проводить, базируясь на разных избирательных системах». Хотя они многократно обращались с призывом о пересмотре оснований и предпосылок, так называемых копенгагенских критериев.  В 2000 году Россия и Белоруссия выступили с предложением, чтобы БДИПЧ подготовило анализ соблюдения постановлений документа в 55 членских странах ОБСЕ, и не использовало их лишь по отношению к некоторым странам. В 2001 году с предложением организации дебатов на тему этих критериев выступила Румыния. В декабре 2003 года Совет Министров иностранных дел ОБСЕ в Маастрихт рекомендовал Постоянному Совету ОБСЕ начало работы над новыми регуляциями избирательных стандартов.

Все эти факты основательно дискредитируют БДИПЧ ОБСЕ и международные организации как таковые. Они также вызывают обоснованную критику различных государств.

Так, 3 июля 2004 года в Москве было подписано Заявление государств-участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. В документе говорится, что «Организация не выполняет в должной мере свои основополагающие документы, включая Хельсинкский Заключительный акт (1975), Парижскую Хартию для новой Европы (1990), Хартию европейской безопасности (1999). Зачастую не соблюдаются такие фундаментальные хельсинкские принципы, как невмешательство во внутренние дела, уважение суверенитета государств». По мнению глав государств СНГ, деятельность ОБСЕ в гуманитарной сфере «сводится к мониторингу ситуации в области прав человека и строительству демократических институтов на пространстве СНГ и бывшей Югославии. Выборочное повышенное внимание к одним странам при игнорировании проблем в других государствах – участниках является нарушением мандата ОБСЕ и свидетельствует о наличии в Организации практики двойных стандартов и селективных подходов».[6]

Также стоит отметить, что в двух официальных документах БДИПЧ («Руководство по наблюдению за выборами» и «Руководство для долгосрочных наблюдателей») содержится лишь описание действующих наблюдательных миссий, способы сбора информации и рекомендации, на что наблюдателям следует обратить внимание. Есть этап сбора информации, но нет этапа обобщения. Не понятно, на основании каких критериев делаются выводы?

Деятельность БДИПЧ: выводы

Из вышеперечисленного можно сделать следующие выводы:

1.                  Деятельность БДИПЧ ОБСЕ носит весьма политизированный характер.

2.                  За  БДИПЧ ОБСЕ закрепился имидж несамостоятельного субъекта международной политики.

3.                  Выводы БДИПЧ часто не являются лишь техническими рекомендациями по совершенствованию избирательных процессов, превращаясь в инструмент политического давления (или политического заказа).

4.                  Выводы БДИПЧ применяются на основе двойных стандартов.

5.                  Отчеты БДИПЧ используются отдельными странами в качестве повода для введения разного рода «карательных» мер, если итог выборов им не угоден.

6.                  Из института для оказания содействия в процессе демократизации БДИПЧ превращается в фактор дестабилизации общества. Провоцируемые ими политические кризисы всерьез угрожают развитию экономики и нормальному функционированию демократических институтов в «наблюдаемой» стране.

7.                  У БДИПЧ отсутствуют прописанные критерии, в соответствии с которыми она отбирает, за какими выборами наблюдать, а за какими нет (в отличии, например, от ПАСЕ, где существует четко прописанное правило: наблюдатели направляются только в те страны, которые находятся под мониторингом). БДИПЧ проявляет предвзятость при принятии решений о выборе стран, в которых осуществляется мониторинг выборов.

Четко видны недостатки современной системы наблюдения за выборами (т.н. дистанционного наблюдения из-за рубежа):

1.                  Отсутствие системного отображения политической действительности;

2.                  Субъективизм наблюдателей;

3.                  Вероятностный характер обобщений наблюдателей;

4.                  Формирование мнения наблюдателей о подготовке и проведении выборов на основе не связанных друг с другом отдельных фактов, принимаемых без доказательств.

5.                  Малая эффективность «полевой деятельности» ОБСЕ (на которую уходят основные средства ее бюджета).

В состав миссий наблюдения от ОБСЕ за выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2003 года входили сотрудники военных атташатов ряда иностранных посольств, а также ответственных работников министерств и ведомств. Представляется сомнительным, что они являются специалистами в области избирательного права и располагают методиками исследования выборных процессов, в то время как члены наблюдательных миссий должны проходить соответствующую документально подтвержденную подготовку. Нередко участники этих миссий не знают законодательства страны пребывания, не имеют представления о национальной процедуре голосования и подведения его итогов, о порядке передачи данных об итогах голосования в вышестоящие комиссии.

Из вышеперечисленного можно сделать вывод о том, что претензии БДИПЧ ОБСЕ на «ключевую роль» в международном мониторинге выборов и «уникальность» методологии наблюдения за выборами выглядят безосновательными. А в связи с нередко встречающейся политической ангажированности деятельность международных институтов неэффективна по сравнению с независимыми общественными организациями.

Возглавляемые чиновниками, обслуживая краткосрочные цели, международные миссии наблюдателей ОБСЕ и СНГ подходят к выполнению поставленных перед ними задач чисто формально, играя роль скорее «спецпропагандистов», но никак не «беспристрастных экспертов» в сфере избирательного права. В результате все это привело к тому, что ОБСЕ утрачивает, а СНГ так и не заработало должного авторитета в сфере наблюдения за выборами ни в своих странах, ни за рубежом, что вылилось в серьезный кризис межгосударственного и международного наблюдения за выборами.

Суть кризиса заключается в недоверии общественности официальным межгосударственным  миссиям, возглавляемым государственными чиновниками. У общественности сложилось твердое убеждение, что всегда можно точно предсказать, какую оценку даст выборам та или иная официальная миссия наблюдателей.

Одним из способов преодоления сложившегося «кризиса доверия» является усиление роли неправительственных организаций в системе международного мониторинга выборов.

Многолетняя практика наблюдения за выборами на постсоветском пространстве показала, что неправительственные организации являются:

1.      Более гибкими и менее чувствительными к обвинениям в ангажированности

2.      Имеют имидж независимых, объективных и беспристрастных

3.      Меньше подвержены формализму

4.      Проявляют более творческий подход в решении поставленных задач

5.      Лучше видят полноту картины, зная суть проблемы изнутри

6.      Способны вести гораздо более тонкую работу

7.      Более мобильны в принятии решений (отсутствует необходимость бесчисленных согласований по тактическим вопросам), им в определенном смысле легче выстраивать коммуникации.