Центр Мониторинга Демократических Процессов «Кворум»

Министерство печати и массовых коммуникаций Республики Южная Осетия обратилось к нашей организации с просьбой провести анализ Закона Республики Южная Осетия «О средствах массовой информации» на предмет его соответствия действующим международно-правовым актам, регулирующим сферу массовой информации, общепризнанным принципам и нормам международного права, существующей правоприменительной практике и нынешним реалиям в рассматриваемой области.

Помимо наших специалистов в работе над настоящим анализом принимали участие эксперты из Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова и Московской академии экономики и права.

ВВЕДЕНИЕ

Свобода массовой информации является одним из фундаментальных институтов современного демократического общества. В политико-юридической теории она рассматривается одновременно как средство информирования власти и общественности, способ самовыражения личности и инструмент предотвращения и разрешения социальных конфликтов. На основополагающий характер свободы массовой информации неоднократно обращалось внимание в различных международно-правовых документах. Так, в Декларации о средствах массовой информации в демократическом обществе 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой коммуникации 1994 г. подчеркивается, «что плюрализм и разнообразие СМИ являются основополагающими для демократии и что гласность в СМИ - важное средство, чтобы помочь компетентным национальным властям оценить воздействие концентрации СМИ на эти ценности, а также, чтобы предоставить индивидуумам возможность сформировать свое мнение об информации, поставляемой СМИ». И далее: «СМИ могут способствовать созданию атмосферы взаимопонимания и толерантности между людьми, группами и странами, а также достижению целей демократического, социального и культурного сплочения...» (1).

Впервые свобода массовой информации как правовой институт была закреплена в Швеции, где в 1766 году был принят Закон о свободе печати, вошедший составной частью в Конституцию. Впоследствии положения о свободе массовой информации были зафиксированы в законодательстве большинства стран Европы, Америки, Австралии, а также отдельных стран Азии и Африки.

В Советском Союзе свобода массовой информации впервые была закреплена в Законе СССР «О печати и других средствах массовой информации» от 12 июня 1990 года. Вслед за союзным законом 27 декабря 1991 был принят Закон РФ «О средствах массовой информации».

На основе этого закона 3 ноября 1993 года был принят закон Республики Южная Осетия «О средствах массовой информации» (далее - Закон о СМИ, Закон).

 

АНАЛИЗ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ

ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ ЮЖНАЯ ОСЕТИЯ

«О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ»

Свобода массовой информации

В соответствии со ст. 31 Конституции РЮО гражданам Республики Южная Осетия гарантируется свобода слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в соответствии с действующим законодательством. Цензура в Республике Южная Осетия запрещается.

Таким образом, Конституция рассматривает свободу массовой информации как одну из гарантий реализации свободы слова и права на информацию.

Свобода массовой информации включает в себя следующие основные правомочия, не подлежащие иным ограничениям, кроме предусмотренных законодательством о СМИ:

1) поиск, получение, производство и распространение массовой информации;

2) регистрация СМИ;

3) владение, пользование и распоряжение СМИ;

4) изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.

Правомочия, составляющие содержание свободы массовой информации, могут быть ограничены только законодательством о средствах массовой информации.

В международных договорах содержится ряд дополнительных условий, соблюдение которых необходимо для введения законодательных ограничений свободы массовой информации.

Так, ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. устанавливает, что пользование свободой самовыражения «налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка и нравственности населения».

Сходное положение содержит и ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., согласно которой осуществление свободы самовыражения, «налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

Таким образом, необходимость ограничения свободы массовой информации обусловлена не менее важным требованием защиты государственной безопасности, общественной нравственности и здоровья населения, прав и свобод граждан и других приоритетных ценностей. Однако, исходя из вышеприведенных положений международных договоров, подобное вмешательство обязательно должно соответствовать ряду критериев. Наиболее четко эти критерии сформулированы в Резолюции N 2 «Журналистские свободы и права человека» 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой коммуникации 1994 г. Согласно этой резолюции, «любое вмешательство со стороны органов государственной власти в журналистскую деятельность должно:

а) фигурировать в полном и исчерпывающем списке ограничений, предусмотренных в п. 2 ст. 10 Европейской конвенции по правам человека;

б) быть необходимым в демократическом обществе и отвечать настоятельной общественной потребности;

в) быть предусмотренным законом и ясно и точно сформулированным;

г) интерпретироваться узко;

д) быть пропорциональным цели, преследуемой таким ограничением».

Аналогичной позиции придерживается Европейский суд по правам человека, имеющий большую практику рассмотрения дел об ограничениях свободы самовыражения.

Закон о СМИ также содержит некоторые ограничения свободы массовой информации.

В качестве примера можно привести ст. 4 Закона, в соответствии с которой не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специальную охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни для пропаганды войны.

Запрещается использование периодических печатных радио- и телепрограмм для распространения сообщений и материалов парно-графического характера.

Запрещается использование в теле-видео, а также кинохроникальных программ скрытых вставок, воздействующих исключительно на подсознание людей.

Для оценки допустимости ограничений свободы массовой информации большое значение имеют ряд решений Европейского суда по правам человека, связанные с применением ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Основные понятия

Статья 2 закрепляет основные понятия, используемые в Законе. Массовую информацию Закон трактует как любые сообщения и материалы, предназначенные для неопределенного круга лиц. Перечень форм, в которых такая информация может распространяться (печатная, аудиовизуальная и т.д.), является открытым. Поэтому под массовой информацией должны признаваться сообщения и материалы, распространяемые в любой другой форме. В частности, ст. 24 Закона упоминает «тексты, созданные с помощью компьютеров». Главным признаком массовой информации в смысле Закона является ее предназначенность для неопределенного круга лиц.

Одним из существенных недостатков Закона является недостаточно четкий понятийный аппарат - особенно в части, касающейся электронных СМИ (нет даже определений таких понятий как «вещатель», «сетевые СМИ», «трансляция» и т.д.).

Более того, в Законе вообще отсутствует норма, регламентирующая предмет и сферу его регулирования.

Перечень форм, в которых может распространяться массовая информация, является открытым. Это представляется абсолютно оправданным, поскольку в этом случае закон сконструирован таким образом, чтобы не отставать от развития технических средств передачи информации. При этом, однако, под определение СМИ подпадают книжные серии, рекламные панно, службы объявлений вокзалов и рынков и т.п.

Определение СМИ в ст. 2 не всегда в полной мере согласуется с нормами других статей Закона. Так, в ст. 28 говорится о том, что для специализированных СМИ устанавливается потиражный сбор; в ст. 34 - об обязанности государственных средств массовой информации публиковать сообщения и материалы органов государственной власти, в ст. 60 - о возмещении средством массовой информации неимущественного вреда. Очевидно, что в первом случае (ст. 2) СМИ рассматривается как объект, а во втором (ст. 28, 34, 60) - как субъект соответствующих правоотношений, поскольку правами или обязанностями может обладать только субъект права. Сходные трудности возникают при попытке истолковать термин «информационное агентство», использованный в Законе. Согласно ст. 23 Закона «при применении настоящего Закона в отношении информационных агентств на них одновременно распространяется статус редакции, издателя, распространителя и правовой режим средства массовой информации. Из этого логически вытекает, что «информационное агентство» может одновременно выступать и в качестве распространителя массовой информации, и в качестве формы ее распространения.

На практике все чаще возникают вопросы о том, относятся ли к средствам массовой информации сообщения и материалы, распространяемые по сети Интернет. Очевидно, что сам по себе он средством массовой информации не является. Строго говоря, он представляет собой совокупность телекоммуникационных сетей, объединенных единой технологией производства и распространения информации. Проводя аналогию, например, с телевидением или радио, Интернет можно уподобить системе передающих и принимающих сигнал устройств, а не программе, которую они распространяют. Что же касается сообщений, распространяемых через Интернет, то многие из них формально подпадают под вышеуказанные признаки массовой информации, а программы их распространения - под признаки средства массовой информации.

Фактически в Интернете сосуществуют сейчас два вида средства массовой информации, различающиеся по механизмам доступа потребителя к информации. Первый - это так называемые Web-страницы, доступ к материалам которых осуществляется по инициативе самого потребителя. Второй - разного рода программы рассылки, через которые информация регулярно рассылается потребителям (зачастую без всякого их согласия). В случаях, когда на соответствующей Web-странице сохраняется база данных по материалам произведенной рассылки, эти два вида СМИ фактически сливаются в один.

В настоящее время в большинстве стран органы, осуществляющие государственное управление в сфере информации, рассматривают средства массовой информации, распространяемые через Интернет, как аналог систем телетекста или видеотекста. Так, именно такую точку зрения занимал Государственный комитет Российской Федерации по печати, зарегистрировавший такие интернет-издания, как «Факт», «Экономика и жизнь» и ряд других.

Вопрос о правовом режиме информации, распространяемой через Интернет, был предметом рассмотрения Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ. В Решении Судебной палаты по обращению губернатора Кемеровской области А.М.Тулеева по поводу сведений, распространенных Агентством политических новостей, в частности, отмечается, что сеть Интернет относится к иным формам распространения информации[1].

Признание издания периодическим связывается с наличием трех признаков.

Во-первых, издание должно иметь постоянное название. Согласно ст. 10 Закона название СМИ является одним из признаков конкретного СМИ, подлежащих государственной регистрации. Как вытекает из ст. 11 Закона, смена названия влечет перерегистрацию СМИ.

Во-вторых, чтобы считаться периодическим, издание должно иметь текущий номер. Ст. 27 Закона предусматривает обязательность указания номера издания. Выпуск печатного СМИ без указания номера в Российской Федерации является административным правонарушением, предусмотренным ст. 17.12 КоАП РФ.

В-третьих, периодичность предполагает, что издание выходит не реже одного раза в год. Данное требование вытекает из ст. 15 Закона, предусматривающей в качестве основания для признания свидетельства о регистрации недействительным случай, когда СМИ не выходит в свет более одного года. При выяснении вопроса о том, является ли конкретное издание периодическим по частоте выхода в свет, необходимо исходить из данных, указанных в заявлении, - для зарегистрированных СМИ, и из фактической частоты выхода в свет - для незарегистрированных.

В целях уклонения от государственной регистрации в печатных изданиях зачастую указывается, что они «не относятся к категории СМИ», «не являются периодическими изданиями» и т.п. Правового значения подобные оговорки не имеют. Для определения характера издания необходимо руководствоваться вышеописанными критериями, установленными Законом.

В качестве примерного ориентира можно использовать определения периодических печатных изданий, которые приводятся в российском ГОСТ 7.60-90.

Согласно названному ГОСТу периодические и продолжающиеся издания подразделяются на следующие виды: газета, журнал, бюллетень, календарь, реферативный сборник, экспресс-информация.

Газета – представляет собой периодические газетное издание, выходящее через краткие промежутки времени, содержащее официальные материалы, оперативную информацию и статьи по актуальным общественно-политическим, научным, производственным и другим вопросам, а также литературные произведения и рекламу.

Под газетным изданием понимается листовое издание в виде одного или нескольких листов печатного материала установленного формата, издательски приспособленное к специфике данного периодического издания.

Журнал – это периодическое журнальное издание, содержащее статьи или рефераты по различным общественно-политическим, научным, производственным и другим вопросам, литературно-художественные произведения, имеющие постоянную рубрикацию, официально утвержденное в качестве данного вида издания.

Под журнальным изданием понимается издание в виде блока скрепленных в корешке листов печатного материала установленного формата, издательски приспособленное к специфике данного периодического издания, в обложке или переплете.

Бюллетень - периодическое или продолжающееся издание, выпускаемое оперативно, содержащее краткие официальные материалы по вопросам, входящим в круг ведения, выпускающей его организации.

Календарь - периодическое справочное издание, содержащее последовательный перечень дней, недель, месяцев данного года, а также другие сведения различного характера.

Реферативный сборник - периодическое или продолжающееся реферативное издание, выходящее в виде сборника.

Экспресс-информация - периодическое реферативное издание, содержащее расширенные и сводные рефераты наиболее актуальных зарубежных опубликованных материалов или отечественных неопубликованных документов, требующих оперативного освещения.

Как вытекает из Закона, к периодическим печатным изданиям могут быть отнесены и иные виды изданий.

Признаками радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программы является, во-первых, аудио или аудиовизуальный характер сообщений (передач), во-вторых, постоянное название, в-третьих, периодичность выпуска (также не реже одного раза в год).

По смыслу статьи 2 к продукции СМИ относятся экземпляры печатных СМИ и выпуски электронных СМИ, в том числе в форме видеозаписей.

Определенные сложности вызывает применение данного понятия к распространению информации по сети Интернет. Высказывается мнение, что понятие продукции к ней не применимо по причине невозможности определения тиража. Подобное мнение следует признать ошибочным. Как вытекает из ст. 24 Закона, понятие продукции применимо и к иным СМИ, не относящимся к категории печатных периодических и радио-, теле-, кинохроникальным программам. При этом информация, распространяемая по сети Интернет, регулируется по аналогии с теле- и радиопрограммами, к которым понятие тиража также не применяется.

Определение распространения продукции СМИ делается путем перечисления возможных форм распространения. К числу таких форм относится продажа (подписка, доставка, раздача) периодических печатных изданий, трансляция (вещание) теле- и радиопрограмм, демонстрация кинохроникальных программ.

Продажа как форма распространения является содержанием гражданско-правового договора купли-продажи. Ст. 454 ГК РФ определяет последний как договор, по которому «одна сторона (продавец) обязуется передать вещь (товар) в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар, уплатив за него определенную денежную сумму (цену)».

Разновидностью договора купли-продажи является договор подписки. Пункт 2 Правил распространения периодических печатных изданий по подписке, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1997 г. N 976 определяет договор подписки как «договор купли-продажи периодических печатных изданий (с условием доставки или без такового), предполагаемых к выпуску в течение определенного периода времени».

Понятия доставки и раздачи в действующем законодательстве отсутствуют. Это порождает некоторую двусмысленность определения. С одной стороны, единственной формой распространения периодических печатных СМИ названа продажа. Таким образом, бесплатное распространение не должно подпадать под действие Закона, что прямо противоречит ст. 25 и ряду других статей Закона. С другой стороны, в число форм продажи включена «раздача», которая может быть и бесплатной.

Понятия вещания и трансляции также отсутствуют в законодательстве.

В числе специализированных СМИ закон упоминает СМИ, специализирующиеся на сообщениях и материалах рекламного или иного коммерческого характера (ст. 14, 28, 35), специализирующиеся на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения (ст. 14).

Соответственно, для перечисленных СМИ Закон предусматривает ряд особенностей, касающихся их регистрации и распространения. Во-первых, ст. 14 устанавливает повышенный регистрационный сбор для СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного или иного коммерческого характера, и пониженный регистрационный сбор для СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения.

Во-вторых, ст. 28 Закона предусматривает, что для средств массовой информации, специализирующихся на производстве продукции рекламного или иного коммерческого характера, устанавливается потиражный сбор.

Недопустимость цензуры

К числу основных гарантий свободы массовой информации ст. 31 Конституции РЮО относит запрет цензуры. Запрет цензуры также содержится в Хартии свободы печати[2] от 16 января 1987 года. Пункт 1 Хартии гласит: «любая цензура, прямая или косвенная, неприемлема. В этой связи законы и практика, ограничивающие право средств массовой информации свободно собирать и распространять сведения, должны быть отменены, а органы местной и центральной власти не должны вмешиваться в содержание публикуемых или передаваемых сообщений, равно как и ограничивать доступ к источникам информации».

На практике заключается достаточно большое количество договоров между редакцией и другими лицами, не указанными в статье 3 Закона (учредителем, заказчиком, подрядчиком и др.), предусматривающих согласование материалов перед их выходом в свет. Вопрос о том, считать ли цензурой процедуру согласования сообщений и материалов, предусмотренную таким договором, следует рассматривать в каждом случае отдельно с учетом конкретных условий договора.

Согласно ст. 57 Закона, злоупотребление свободой массовой информации, выразившееся в нарушении требований статьи 4, влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством РЮО. Непосредственно сам Закон за злоупотребление свободой массовой информации предусматривает только административную ответственность в виде предупреждения и прекращения деятельности СМИ (ст. 16 Закона).

К числу злоупотреблений свободой массовой информации Закон относит в том числе использование средств массовой информации для пропаганды войны.

Понятие войны в действующем российском законодательстве отсутствует. В международно-правовых документах имеется частично эквивалентное ему понятие агрессии. В частности, в Резолюции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1974 г., агрессия определяется как «применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства...». К числу действий, которые, независимо от объявления войны, будут квалифицироваться в качестве акта агрессии, Резолюция относит:

«а) вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы территории другого государства или части ее;

b) бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства или применение любого оружия государством против территории другого государства;

c) блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства;

d) нападение вооруженных сил одного государства на сухопутные, морские и воздушные флоты другого государства;

e) применение вооруженных сил одного государства, находящихся на территории другого государства по соглашению с принимающим государством, в нарушение условий, предусмотренных в соглашении, или любое продолжение их пребывания на такой территории по прекращению действия соглашения;

f) действие государства, позволяющего, чтобы его территория, которую оно предоставило в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для совершения акта агрессии против третьего государства;

g) засылка государством или от имени государства вооруженных банд, групп и регулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства, носящие столь серьезный характер, что это равносильно перечисленным выше актам, или его значительное участие в них».

Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации

Представляется неудачной формулировка статьи 4 Закона, которая (за исключением некоторых нюансов) повторяет содержание аналогичной статьи российского закона. В статье смешивается уголовная ответственность гражданина, совершающего преступление, используя при этом средство массовой информации, и административная ответственность редакции за перечисленные в статье правонарушения (во многом аналогичные преступлениям, совершаемым с использованием средств массовой информации).

Согласно ч. 2 ст. 4 Закона запрещается использование периодических печатных радио- и телепрограмм для распространения сообщений и материалов «парно-графического» характера.

Помимо очевидной опечатки можно отметить следующее.

Действующее законодательство, международно-правовые акты не содержат официального толкования термина «порнография» и не дают четкого ответа на вопрос о том, чем порнография отличается от эротики.

Впрочем, об эротике в законе нет вообще ни слова. Правовая регламентация ограничений в отношении СМИ, специализирующихся на производстве продукции эротического характера, отсутствует полностью.

Также законодательство не содержит определения подсознания и толкования того, что следует считать скрытыми вставками.

Следует отметить недостаточно четкую регламентацию иерархии нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность СМИ. Согласно ч. 1 ст. 5 Закона законодательство Республики Южная Осетия о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним других законодательных актов. При этом ни сам Закон, ни Конституция РЮО не содержат понятия «законодательных актов». Исходя из буквального толкования текста ст. 5 Закона, можно сделать вывод, что речь идет именно о законах Республики Южная Осетия, исключая из сферы регулирования рассматриваемых правоотношений подзаконные акты, издаваемые Президентом, Правительством, органами исполнительной власти Республики.

Ряд статей Закона прямо предусматривает принятие нормативно-правовых (в том числе и подзаконных) актов по отдельным специфическим вопросам либо дополнение уже существующих законов (часть первая статьи 21, часть вторая статьи 28, часть пятая статьи 30, часть первая статьи 38, пункт шестой часть первая статьи 45, статьи 56-58). В их числе законы об издательском деле, о телекоммуникационных сетях и ряд др. Однако на сегодняшний день большинство из перечисленных вопросов законодательно не урегулированы.

В Российской Федерации помимо законов, принятых на федеральном уровне действует достаточно большое количество подзаконных актов, регламентирующих правовое положение средств массовой информации. В их числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств, государственных комитетов, федеральных служб, агентств, надзоров и комиссий.

Представляется, что с учетом изложенного формулировку ч. 1 ст. 5 Закона требуется подкорректировать.

Часть 2 статьи 5 Закона закрепляет приоритет межгосударственных договоров РЮО над внутригосударственными актами. Это положение вытекает из п. 5 ст. 2 Конституции, устанавливающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Республики Южная Осетия являются составной частью ее правовой системы.

К числу международных договоров, в большей или меньшей степени регламентирующих правовой режим СМИ, можно отнести следующие соглашения:

Всеобщая декларация прав человека 1948 г.

Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Международный Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.

Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 01.08.1975 г.

Итоговый документ Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15.01.1989 г.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г.

Конвенция Международного союза электросвязи от 22.12.1992 г.

Устав Международного союза электросвязи от 22.12. 1991 г.

Соглашение относительно пресечения обращения порнографических изданий от 04.05.1910 г.

Международная конвенция о пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими от 12.09.1923 г.

Договор о борьбе с распространением порнографических изданий от 04.05.1910 г., измененный Протоколом 1949 г.

Конвенция о международном обмене изданиями от 03.12.1958 г.

Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера 1950 г. и Протокол к нему от 26.11.1976 г.

Конвенция о распространении несущих программных сигналов, передаваемых через спутник от 21.05.1974 г.

Европейская конвенция по вопросам авторских и смежных прав применительно к трансграничному спутниковому телевещанию от 11.05.1994 г.

Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений от 24.07.1971 г. и др.

Однако до присоединения РЮО к тем или иным международным договорам или до заключения новых договоров перечисленные международно-правовые акты можно рассматривать лишь в качестве примерного ориентира для законотворческой деятельности и правоприменительной практики.

Как следует из ст. 52 Закона, гражданам РЮО гарантируется беспрепятственный доступ к зарубежным СМИ. Таким образом, как указано в ст. 6 Закона его положения распространяются, во-первых, на средства массовой информации, учреждаемые в РЮО и распространяемые как на территории РЮО, так и за ее пределами; во-вторых, на средства массовой информации, создаваемые за пределами РЮО, но распространяемые на ее территории. При этом закрепляется принцип равенства граждан РЮО, с одной стороны, и иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства, с другой, применительно к реализации свободы массовой информации.

В то же время это правило знает определенные исключения. Так, ст. 7 Закона устанавливает, что иностранцы и лица без гражданства, е проживающие постоянно в Республике Южная Осетия, не могут выступать учредителями СМИ.

Учредитель средства массовой информации

Статья 7 Закона устанавливает три категории лиц, которые не вправе выступать учредителями СМИ.

В том числе это граждане, не достигшие восемнадцатилетнего возраста, либо отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, либо душевнобольные, признанные судом недееспособными.

Поскольку свобода массовой информации относится к личным свободам, конституционность исключения из числа возможных учредителей СМИ граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, вызывает некоторые сомнения. Подобные изъятия характерны для политических, а не личных свобод.

Еще одной категорией лиц, которым запрещено выступать в качестве учредителей СМИ, являются граждане другого государства, а также лица без гражданства, не проживающие постоянно в РЮО.

Формулировка, содержащаяся в Законе, полностью исключает иностранных граждан из числа возможных учредителей СМИ. В то же время действующее законодательство не запрещает иностранным гражданам создавать организации, которые, в свою очередь, могут выступить в качестве учредителей СМИ.

Категории лиц, которым запрещено выступать учредителями СМИ, могут устанавливаться и иными законодательными актами. Так, например, в Российской Федерауции одно из таких ограничений предусматривает Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ. Согласно п. 2 ст. 18 названного Закона незарегистрированные религиозные объединения не вправе учреждать средства массовой информации.

В соответствии с ч. 2 ст. 16 Закона учредителем может быть принято решение о прекращении или приостановлении деятельности СМИ, но исключительно в случаях и порядке, предусмотренных уставом редакции или договором между учредителем и редакцией (главным редактором). Если такие случаи в уставе или договоре не предусмотрены, учредитель не вправе прекратить или приостановить деятельность СМИ.

Ст. 18 Закона ограничивает пределы возможного вмешательства учредителя в деятельность редакции СМИ, охраняя свободу массовой информации и профессиональную независимость журналистов. Право учредителя обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени (заявление учредителя) - едва ли не единственное правомочие, допускающее определенное вмешательство учредителя СМИ в деятельность редакции. Любые дополнительные права учредителя должны быть особо оговорены в уставе (с согласия журналистского коллектива, как того требует ч. 1 ст. 20 Закона) или в договоре между учредителем и редакцией, причем они не должны противоречить Закону и иным актам законодательства Республики Южная Осетия, что прямо указано в ст. 17 Закона о СМИ).

Так, например, требование предварительного согласования готовящихся к публикации сообщений и материалов с учредителем следует рассматривать в качестве цензуры, что противоречит целому ряду положений Закона о СМИ и Конституции РЮО.

Однако учредитель обладает правом осуществлять контроль за эффективным использованием закрепленного за редакцией имущества, назначать и освобождать от должности главного редактора, принимать решения о ликвидации редакции как юридического лица, увеличивать или уменьшать объем финансирования, что на практике позволяет весьма эффективно влиять на редакционную политику.

Право учреждать СМИ является сугубо субъективным правом, реализация или отказ от реализации которого зависят только от доброй воли субъекта. Никто не может быть обязан (принужден) учредить СМИ, выступить соучредителем уже зарегистрированного СМИ или выйти из состава учредителей - это правомочие находится исключительно в сфере усмотрения потенциального учредителя. Именно поэтому Закон (ч. 4 ст. 18) предоставляет учредителю право передать свои права и обязанности третьему лицу с согласия редакции и соучредителей.

С точки зрения Закона о СМИ в качестве учредителя может выступить любой из субъектов права СМИ - редакция, издатель, распространитель, собственник имущества редакции. Возможное совмещение статусов неоднократно упоминается в Законе. Так согласно ч. 5 ст. 18 учредитель вправе выступить в роли редакции, издателя, распространителя, собственника имущества; согласно ч. 4 ст. 19 редакция вправе выступить в роли учредителя, издателя, распространителя, собственника имущества редакции; и, наконец, в тех же ролях может выступать издатель (ч. 2 ст. 21). Эта гибкая система совмещения статусов весьма демократична и прогрессивна, так как позволяет существовать на рынке самым разным, с точки зрения организационной модели, средствам массовой информации.

Помимо сказанного, представлялось бы разумным ввести в закон ряд более конкретных норм, которые четко урегулировали бы все аспекты отношений редакции и учредителя и создали бы эффективный механизм, препятствующий вмешательству учредителя в профессиональную деятельность редакции.

Регистрация средства массовой информации

Согласно ст. 8 Закона редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации. Таким образом, сущность процедуры регистрации средства массовой информации отражает скорее разрешительный порядок реализации права на учреждение средства массовой информации, нежели уведомительный. Это подтверждается и иными нормами закона (ст.ст. 8, 13, 14 и др.). Лицензирование радио- и телевидения (ст. 30) также носит по своей правовой природе разрешительный характер.

Вопрос о порядке регистрации подлежит дальнейшему обсуждению, поскольку разрешительный порядок реализация права граждан на выпуск средства массовой информации в определенной степени противоречит принципу свободы массовой информации.

Статья 12 закона определяет категории СМИ, для которых государственная регистрация не обязательна. При этом их учредители вправе зарегистрировать такие СМИ в обычном порядке.

Ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, устанавливая в части 1 право каждого «распространять всякого рода информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных властей», предусматривает из этого принципа только одно исключение, согласно которому государства могут «вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных и кинематографических предприятий». Таким образом, лицензированию могут подлежать исключительно электронные средства массовой информации - телевидение и радио.

Исходя из анализа других положений Закона, основные различия между зарегистрированными и незарегистрированными СМИ сводятся к следующему.

-                                            статус журналиста возникает только применительно к зарегистрированным СМИ (ст. 2);

-                                            на учредителя зарегистрированного СМИ возложена обязанность перерегистрации СМИ при смене учредителя, изменении состава соучредителей, а равно названия, языка, формы периодического распространения массовой информации, территории распространения его продукции. Кроме того, при изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска и максимального объема средства массовой информации учредитель зарегистрированного СМИ обязан в месячный срок письменно уведомить об этом регистрирующий орган (ст. 11);

-                                            защита названия предоставляется только зарегистрированным СМИ (ст. 13);

-                                            в течение трех месяцев со дня первого выхода в свет (эфир) учредитель зарегистрированного СМИ обязан принять устав редакции или заключить договор с редакцией СМИ (главным редактором). В противном случае свидетельство о регистрации СМИ может быть признано недействительным по иску регистрирующего органа (ст. 15).

Все остальные права и обязанности учредителя, редакции, издателя, распространителя СМИ относятся как к зарегистрированным, так и к незарегистрированным СМИ. Данный вывод вытекает из ст. 6 Закона, устанавливающей, что «Закон применяется в отношении средств массовой информации, учреждаемых в Республике Южная Осетия». 

Информационные агентства

Предназначение распространяемой информационными агентствами информации, несмотря на то, что по характеру она безусловно является массовой, несколько иное, чем материалов обычных СМИ, в силу специфичности аудитории потребителей этой информации, поэтому информационные агентства выделены информационные агентства в особую группу субъектов, на которую распространяется действие Закона.

При этом Закон не содержит определения понятия информационного агентства. В качестве примерного ориентира можно использовать следующее определение: «информационное агентство - организация, осуществляющая сбор и оперативное распространение информации».

Ч. 1 ст. 23 распространяет на информационные агентства одновременно статус редакции, издательства и распространителя.

В то же время Закон тут же устанавливает в отношении агентства правовой режим средства массовой информации. Возникает противоречие, связанное с двойственным восприятием законодателем информационного агентства одновременно как субъекта и объекта правоотношений по поводу массовой информации.

В результате, поскольку, как следует из положений ч. 1 ст. 8, ст. 17, установленные Законом права и обязанности редакции по производству и выпуску средства массовой информации возникают с момента регистрации СМИ, аналогичные права информационного агентства также возникают после регистрации его самого в качестве СМИ.

Иные средства массовой информации

Ч. 1 ст. 24 Закона распространяет правовой режим периодических печатных изданий на тексты, созданные с помощью компьютеров и (или) хранящиеся в компьютерной памяти, в случае, если они распространяются периодически, тиражом тысяча и более экземпляров. Хотя на это и нет прямого указания в тексте, действие ч. 1 ст. 24 Закона относится только к печатной продукции. В отношении иной продукции СМИ, распространяемой на иных материальных носителях, через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети (в частности, через Интернет) применяются правила, установленные Законом для радио- и телепрограмм.

Соответственно, для распространения такой информации необходима регистрация соответствующего «иного СМИ» (ст. 8 Закона). Кроме того, при этом в силу прямого указания ст. 30 Закона необходимо получение соответствующей лицензии. Однако если это действительно необходимо в отношении организаций эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, то в отношении материалов, распространяемых через Интернет, необходимость лицензирования вызывает большие сомнения.

Вообще говоря, представляется, что «Интернет-СМИ» ближе к печатным СМИ, и при отсутствии в Законе специального регулирования следовало бы распространить на них действие норм о периодических печатных изданиях, а не о радио- и телепрограммах.

Интернет представляет собой совокупность телекоммуникационных сетей, объединенных единой технологией производства и распространения информации (так называемыми протоколами). Следовательно, сам по себе он средством массовой информации не является. Проводя аналогию, например, с телевидением, Интернет можно уподобить передатчику и приемнику телевизионного сигнала, но не телепрограмме, которая распространяется с их помощью.

Что же касается сообщений, распространяемых в сети, то многие из них формально подпадают под признаки массовой информации, а программы их распространения - под признаки средства массовой информации (массовость, периодичность, распространяемость).

Попытки введения лицензирования распространения информации посредством Интернета предпринимались неоднократно, но каждый раз не приносили никакого результата.

Распространение информации в Интернете не может быть отнесено к вещательной деятельности, поскольку существенно отличается от нее технологически; лицензирование носит разрешительный характер, тогда как Интернет предполагает свободное использование имеющихся в Сети ресурсов, которое ограничивается лишь техническими характеристиками устройств связи, серверов и самих компьютеров пользователей.

Поэтому в настоящее время органы, осуществляющие государственное регулирование в сфере массовой информации, рассматривают СМИ, распространяемые через Интернет, как аналог систем телетекста или видеотекста. Именно такую точку зрения занимал Государственный комитет Российской Федерации по печати, зарегистрировавший такие интернет-издания, как «Факт», «Экономика и жизнь» и ряд других.

Еще одна серьезная проблема Закона – отсутствие четкого понятийного аппарата в части, касающейся электронных СМИ. Представлялось бы целесообразным определить такие понятия, как «вещатель», «сетевые СМИ» и т.д.

Также необходимо разработать механизм лицензирования электронных СМИ, прописать в законе иные нормы в отношении сетевых средств массовой информации.

Лицензирование радио- и телевидения

В статье 30 Закона, посвященной лицензированию радио- и телевидения, допущена техническая ошибка.

Ч. 1 названной статьи звучит так: «Осуществляется Советом Министров Республики Южная Осетия.

Лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространения в соответствии с настоящим Законом».

Представляется, что законодатель имел в виду следующее: лицензия на вещание дает ее держателю право осуществлять распространение продукции средств массовой информации с соблюдением лицензионных условий.

В аналогичной норме российского закона о СМИ (ст. 31) предусмотрено, что лицензия на вещание позволяет ее держателю распространять только зарегистрированные СМИ. Данное требование не представляется обязательным с учетом нормы ст. 12 Закона РЮО о СМИ, согласно которой не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами законодательной, исполнительной и судебной власти исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов.

Также представляется целесообразным указать, что требование об обязательном лицензировании не распространяется на радио- и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия, либо имеющие не более десяти абонентов, а также аудио- и видеопрограммы, распространяемые в записи тиражом не более десяти экземпляров (ст. 12 Закона). 

Аннулирование лицензии

Следует отметить, что предусмотренные Законом основания для аннулирования лицензии сколь широки, столь и неконкретны.

На основании ч. 2 ст. 31 Закона вещателя можно лишить лицензии на основе любого, самого незначительного нарушения любой нормы закона или условий лицензии, достаточно лишь наличия письменных предупреждений.

Отсутствует указание на количество таких предупреждений (исходя из грамматического толкования указанной нормы их должно быть не менее двух), на срок, в течение которого имеет место «неоднократность», на то, относится «неоднократность» к повторному нарушению одних и тех же установлений или к различным нарушениям и т.д.

Права на получение информации

Необходимо подчеркнуть отсутствие в Законе реального механизма защиты права на запрос информации и реальной ответственности нарушителей данного права. Другими словами, механизма защиты права на получение информации построен таким образом, что его никто и никогда не сможет применить.

Речь идет об ответственности за необоснованный отказ в предоставлении информации и пропуск сроков предоставления информации. В Законе предусматривается, что в этих случаях редакция может взыскать причиненные убытки. Но в этом случае возникают не гражданско-правовые, а административно - правовые отношения (а следовательно должна наступать не гражданско-правовая, а административная ответственность, в которой не существует такой, характерной для гражданского права, санкции, как возмещение убытков) и, более того, если даже предпринять попытку исчислить в таких случаях убытки, руководствуясь правилами разработанными в гражданском праве, то выяснится, что это сделать в подавляющем большинстве случаев в принципе невозможно. Это прямо связано с характером возникших правоотношений, так как каждому их виду характерен собственный вид ответственности. То, что возможность возмещения причиненных убытков является малоэффективным средством, показала практика применения этих норм закона, а точнее - отсутствие попыток воспользоваться предусмотренным законом механизмом защиты прав.

Исходя из этого, вместо системы возмещения убытков следовало бы ввести за необоснованный отказ в предоставлении информации, пропуск сроков или иное несоблюдение установленной законом процедуры систему штрафов или иных мер административной ответственности. При этом привлечение виновного к административной ответственности не исключало бы взыскания с него или с государственного органа причиненных редакции убытков (если таковые действительно имели место).

Еще один недостаток, который относится к получению информации, состоит в том, что подробно описанная в законе процедура получения информации относится только к редакциям средств массовой информации. На журналистов положения соответствующих статей законов не распространяются. Им предоставлено лишь право запрашивать информацию и быть принятым должностным лицом в связи с запросом. Это ставит “независимых” журналистов в худшее положение по сравнению с журналистами, работающими в штатах редакций. Из этого проистекают сразу две привилегии: неравенство “штатных” и “свободных” и преимущество средства массовой информации перед журналистом.

Таким образом, журналисты являются привилегированной группой по отношению к «простым» гражданам, штатные журналисты являются привилегированной группой по отношению к «простым» (несмотря на декларируемое равенство статуса журналиста) журналистам, а в еще более привилегированном положении находятся редакции средств массовой информации.

Наличие такой «вертикали» приводит не только к тому, что журналистские и редакционные права лишаются фундамента в виде прав всех граждан и как бы повисают в воздухе, оставаясь без широкой социальной поддержки, но и порождает проблемы чисто юридического характера. Так, зачастую возникают сложности с определением круга лиц, обладающих статусом журналиста.

Аккредитация

В качестве существенного недостатка Закона можно отметить и недостаточно проработанный механизм аккредитации. Подобная немногословность в российской практике нередко приводит к злоупотреблениям, когда наличие аккредитации незаконно рассматривается как предварительное условие признания за журналистом тех прав, которые прямо предоставлены ему законом.

На практике встречаются также случаи введения разовой аккредитации (на одно мероприятие), правомерность которой вызывает сомнения, поскольку факт наличия или отсутствия аккредитации не может рассматриваться в качестве предварительного условия признания за журналистом прав по сбору информации, предоставленных ему законом.

Представляется целесообразным подробнее урегулировать правовой режим аккредитации, определить какие вопросы можно, а какие нельзя решать в правилах аккредитации, и предусмотреть гарантии против злоупотребления этим институтом.

Зарубежные корреспонденты

Следует отметить, что термин «средство массовой информации» используется в статье 53 Закона, посвященной зарубежным средствам массовой информации, не совсем корректно, поскольку статья 2 Закона определяет средство массовой информации не как субъект, а как объект права. Очевидно, что средство массовой информации как объект права не может иметь представительств. В этом смысле под представительствами зарубежных средств массовой информации следует понимать представительства зарубежных физических лиц, юридических лиц и иных субъектов права, осуществляющих функции редакции СМИ.

Освобождение от ответственности

В ст. 55 Закона допущена некорректная формулировка: «сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство граждан и организаций».

Некорректность заключается в том, что честь и достоинство рассматриваются ч. 1 ст. 35 Конституции РЮО в качестве неотъемлемых личных неимущественных прав человека, но никак не юридического лица (организации в формулировке Закона).

Применительно к юридическому лицу можно говорить лишь о деловой репутации или, в терминах международного частного права, об «имени добром».

Распространенные сведения не могут порочить честь и достоинство организаций ввиду отсутствия таких неимущественных благ у юридических лиц, как лиц неодушевленных, не обладающих честью и достоинством по определению в силу своей правовой природы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В целом Закон Республики Южная Осетия «О средствах массовой информации» соответствует конституции Республики, действующим международно-правовым актам, затрагивающим сферу массовой информации, общепризнанным принципам и нормам международного права.

Однако, как и практически в любом нормативно-правовом акте, в Законе имеются и определенные недостатки (неточности, технические ошибки, устаревшие нормы, отсутствие ряда норм, соответствующих нынешним реалиям).

В качестве технических ошибок (помимо опечаток, грамматических и пунктуационных ошибок) можно отметить следующие:

-                                            упоминание в ч. 2 ст. 4 «материалов парно-графического характера»;

-                                            техническая ошибка в ст. 30 (см. разд. «Лицензирование радио- и телевидения»);

-                                            техническая ошибка в ч. 2 ст. 57, отсылающей к ст.ст. 50 и 51 Закона (на самом деле нормы, к которым отсылает ч. 2 ст. 57, содержатся, соответственно, в ст.ст. 48 и 49).

Установленная ч. 5 ст. 20 обязанность направить копию устава в регистрирующий орган не позднее трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) в определенной степени конфликтует с нормой ст. 15 Закона, согласно которой свидетельство о регистрации средства массовой информации может быть признано недействительным, если устав редакции или заменяющий его договор не принят и (или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации.

Хотя в обеих статьях фигурирует один срок, действия, которые должны совершаться в течение него, различны: направление в регистрирующий орган копии устава и непринятие и (или) неутверждение устава. Это с первого взгляда незначительное расхождение в формулировке может на практике повлечь существенное расхождение в сроках получения регистрационным органом копии устава редакции и может в определенных случаях привести к направлению в суд иска о признании недействительным свидетельства о регистрации средства массовой информации.

В определенной степени устарело регулирование взаимоотношений между учредителем СМИ, вещателем, журналистским коллективом и производителями программ - по многим важным вопросам права имеют одни лица, обязанности - другие, а ответственность несут третьи.

Одним из важнейших недостатков Закона представляется недостаточно четкий понятийный аппарат - особенно в части, касающейся электронных СМИ (нет даже определений таких понятий как «вещатель», «сетевые СМИ», «трансляция» и т.д.).

В настоящее время появилось множество новых способов и форм распространения информации: спутниковое, кабельное, MMDS-, Интернет-вещание и т.д.

В связи с этим представляется необходимым разработать механизм лицензирования электронных СМИ, прописать в законе иные нормы в отношении сетевых средств массовой информации.

Многие аспекты деятельности СМИ неоднозначно регламентируются Законом, либо вообще никак не регулируются. Так, в Законе вообще отсутствует норма, регламентирующая предмет и сферу его регулирования.

В то же время законодательное регулирование целого ряда важнейших вопросов, таких, например, как доступ к информации, открытость деятельности государственных органов, телевидение и радиовещание, охрана неприкосновенности частной жизни и пределы такой охраны, и целый ряд других, носит неполный, а подчас и фрагментарный характер.

Отсутствует правовая регламентация ограничений в отношении СМИ, специализирующихся на производстве продукции эротического характера.

Также законодатель не предусмотрел никаких норм, содержащих специальные ограничения, препятствующие монополизации телевидения, радио или газетного бизнеса.

Недостаточное внимание уделено деятельности СМИ в период выборов, предвыборной агитации, введения чрезвычайного или военного положения.

Для Закона о средствах массовой информации характерна диспропорция между нормами, гарантирующими права средств массовой информации и журналистов в процессе их профессиональной деятельности, и нормами ограничивающими их права, в сторону последних. Иногда, устанавливая то или иное ограничение, законодатель использует термины с неопределенным содержанием (как например «сведения о частной жизни лица»), что может привести к необоснованно расширительному толкованию запрета правоприменительными органами.

Другая диспропорция проявляется в том, что ограничения свободы массовой информации относятся как к редакциям, так и к журналистам, а гарантии - в основном к редакциям, что приводит к тому, что журналисты оказываются в менее защищенном положении.

В целом же можно сказать, что Закон о СМИ в нынешних условиях является важным и нужным, однако требует корректировки в соответствии с быстро изменяющейся медиа-средой.

Для этого у Республики Южная Осетия имеются все предпосылки, в том числе обусловленные ее уникальным политико-правовым статусом вновь созданного государства, которое «с чистого листа» может создать такое законодательство, которое сможет послужить примером для некоторых государств, считающих себя «образцами и носителями истинной демократии».

[1]Бюллетень судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ N 8 (май 1999-октябрь 1999). Издание Администрации Президента РФ, 1999, с. 21-24.

[2] Хартия свободы печати отражает резолюции, принятые журналистами 34 стран, участниками Всемирной конференции «Голос Свободы» по проблемам цензуры, состоявшейся в Лондоне 16018 января 1987 г.

Конференция был проведена Комитетом по свободе печати в сотрудничестве с Международной ассоциацией прессы, Североамериканской национальной ассоциацией радиовещания и Международной федерацией периодической печати.

Положения, выражающие общепринятое согласие по принципам, необходимым для гарантирования свободных и независимых средств массовой информации, были утверждены участниками Информационного форума СБСЕ в Лондоне в 1989 г., «Круглого стола» СБСЕ по параллельным действиям в области массовой информации в Москве в сентябре 1991 г. и Семинара экспертов СБСЕ по демократическим институтам в Осло в ноябре 1991 г. Они также были одобрены Генеральным директором ЮНЕСКО и рядом журналистских организаций.

Хартия была представлена на последующей встрече СБСЕ в Хельсинки в 1992 году. Делегаты выразили ей полную поддержку.